Лекция 8. Бюрократия и разделение управленческого труда

Тема этой и следующих лекций – государство. Начнем с бюрократии. Дальше мы будем обращаться к моделям, описанным в предыдущих лекциях – модели натурального человека и модели веберовского (рационального) человека. Они имеют непосредственное отношение к тому, как мы будем рассматривать государство и, в первую очередь, к тому, как мы будем рассматривать бюрократию.

Государство состоит из двух частей: 1. политическая система и 2. бюрократия. Обычно,  когда говорят о государствах, сравнивают государства, то сравнивают (и подразумевают) политические системы. Когда говорят, что с государством надо что-то сделать, то говорят о том, что надо менять политическую систему или ее модернизировать. При этом проблема бюрократии – второй составной части государства – и того, как она устроена и как функционирует, остается на втором плане.

По ряду причин я считаю, что ее надо рассматривать первой.

Во-первых, вообще говоря, система бюрократии гораздо более устойчива, чем политическая система. Политические системы могут меняться, иногда даже совершенно радикальным образом, а бюрократия, принципы и правила ее функционирования, будут изменяться очень мало. Возможно, самый  показательный исторический пример такого изменения – это советское государство.

Ленин, находясь в Разливе, написал замечательную книгу «Государство и революция», где выдвинул ряд идей о том, как может функционировать государство, когда большевики придут к власти. Через несколько месяцев Ленин пришел к власти и столкнулся с проблемой: казалось бы, политический строй поменялся полностью – у власти находился уже другой класс, как считалось, царская власть сменилась властью Временного правительства, а затем властью Советов – все выглядело по-другому. Почитайте последние статьи Ленина, особенно статью «Как нам реорганизовать Рабкрин». Что его заботило? Все поменялось, а государственный аппарат работает как при царском режиме, и непонятно, что с ним делать. А дальше у Ленина идут бессмысленные фантазии на эту тему, вроде того, чтобы выбрать рабочих, посадить их во все административные органы, пусть они что-то там смотрят, куда-то докладывают – ну, полное отчаяние. То есть произошел полный переход от  розовых предреволюционных мечтаний к столкновению с реальностью: политическая система изменилась, а бюрократия осталась прежней.

Второй важный момент. Можно сравнивать политические системы в разных странах – они там функционируют по-разному, а вот бюрократические системы функционируют примерно одинаково. В 60-е гг. возникла концепция конвергенции, поддержанная и на западе, и на востоке. Она говорила о том, что политические системы у нас хотя и разные, но если мы отвлечемся от политических систем и посмотрим на то, как реально функционирует государство на западе и на востоке – в СССР – то увидим, что, вообще говоря, оно функционирует одинаково: те же самые принципы, задачи, механизмы. Ведь что такое теория конвергенции? Политическая система – это наносное, как сказал бы Маркс – это  надстройка, а в базисе-то мы одинаковые. Поэтому, зачем мы будем спорить по мелочам, давайте вместо этого взаимодействовать нашими базисами. Понятно, что теория конвергенции была, в том числе, актом идеологической борьбы и элементом холодной войны между двумя системами, который сыграл свою роль против СССР. Но обоснования у теории конвергенции были вполне себе здравые.

И в-третьих, почему я считаю, что бюрократия является главным элементом государства, и с него надо начинать. Политические системы, и мы об этом поговорим, конечно, оказывают влияние на то, как функционирует бюрократия. Сейчас я выскажу тезис, а потом буду его доказывать. Вообще говоря, политическая система влияет на бюрократию наиболее эффективно и наиболее явно, когда политическая система является вырожденной: когда верхушка политической системы ставит себя в позицию главы бюрократии, а не политической системы. То есть при авторитарной власти, когда фигура политика и фигура главы бюрократии совпадает, воздействие на бюрократию наиболее эффективно.

Но это вырожденный случай, а о том, какие при этом возникают проблемы, я скажу ниже.

А вот в целом обратное влияние бюрократии на политическую систему видно гораздо более явно.

При этом что такое политическая система? Возьмем политические партии. Они же все являются бюрократическими структурами, и в этом смысле политические системы гораздо более заражены и преобразованы бюрократией под себя, стали похожими на бюрократию. В этом смысле искать влияние политической системы на бюрократию за пределами тех вырожденных случаев, о которых мы будем говорить, практически невозможно. Займемся поэтому бюрократией.

И как только мы начинаем заниматься бюрократией, мы сразу сталкиваемся с нашим старым другом Максом Вебером. Потому что вся концепция бюрократии в основе своей разработана Максом Вебером и используется для описания того, что такое идеальная бюрократия, и как она должна быть устроена.  

Вебер ввел термин рациональная бюрократия. Давайте посмотрим, что такое рациональная бюрократия по Веберу, и каковы принципы ее функционирования. Ниже представлены основные принципы, указанные Вебером.

1. Рациональная бюрократия основана на разделении труда (поэтому это уже что-то нам близкое).
2. Очень важный момент. Вебер написал, что рациональная бюрократия обязательно построена на принципе иерархии. Этот тезис используется всеми практически как аксиома. Когда читаешь крупных авторов, которые пишут общие полуфилософские книги на тему управления, например, Пригожина, то он с этого и начинает: что система управления – это обязательно иерархия, и дальше рассматривает систему управления как иерархическую и делает какие-то построения исходя из этого.
3. Все члены бюрократии действуют на основании должностных инструкций, то есть существует жесткая регламентация бюрократической деятельности.

Обычно выделяют девять принципов, но мы не будем двигаться дальше, потому что уже на первых трех мы сталкиваемся с очень серьезными противоречиями, а остальные принципы эти противоречия содержат внутри себя очень интересным образом.

Рассмотрим первое противоречие: иерархия и инструкции. Если система устроена так, что у всех ее участников есть инструкции, тогда откуда берется иерархия? Либо же система  устроена иерархически, то есть верхний уровень дает указания нижним, тогда откуда берутся инструкции и зачем они? Когда все действуют на основе инструкций, это значит, что вышестоящий в иерархии также действует на основе инструкции. Но чем он отличается от нижестоящего, который тоже действует на основе инструкции? Если довести до абсолюта, то понятно, что либо инструкция, либо иерархия. Но у Вебера это два принципа, которые действуют одновременно.

Реплика. Верхние оценивают работу нижних.

Что значит оценивают? Что такое контроль? Я пережил андроповские времена, когда заставляли к 9 утра приходить на работу. В 9 утра замдиректора по кадрам стоял на входе и ловил тех, кто не пришел, лично сверяя списки. Почему замдиректора по кадрам? Потому что у любого другого сотрудника отдела кадров есть какие-то личные связи, с ним можно договориться, он может закрыть глаза. То есть только замдиректора по кадрам может что-то реально проконтролировать. Но давайте честно – электронная проходная не хуже замдиректора по кадрам может все проконтролировать. И вообще, контрольная функция – это такая же отдельная инструкция. Контролер вовсе не обязательно должен находиться сверху. На самом деле, более эффективно, когда он находится сбоку.

Реплика. Иерархия здесь заключается  в том, что те, кто стоят в иерархии выше, пишут инструкции для тех, кто стоит ниже.

Это интересная тема. Когда у нас есть два уровня иерархии, можно предположить, что нижний работает по инструкциям, а верхний пишет ему инструкции. Это понятно. А что делает третий уровень? Инструкции по написанию инструкций. А следующий – пишет инструкцию по написанию инструкций по написанию инструкций.  Методологическая школа управления примерно так и думает. А на самом верху сидит самый умный методолог, который думает стратегически обо всем сразу и всем спускает общую методологию. При этом этот методолог пишет инструкцию. Но он ничего не знает о том, как работают низы. Я почему говорю про методологов – они же специально для себя придумали это место. Хорошо, а написал он инструкцию и что?

Реплика. Ее надо корректировать.

Но это же я написал инструкцию, и с какой стати я буду ее корректировать? Я буду стоять на том, что я написал хорошую инструкцию. Если я ее буду менять, то меня сверху спросят – а ты что, сразу не мог написать хорошую инструкцию?

Эта проблема существует, и она решается только одним способом: когда происходят большие перемены в управленческой команде, тогда кого-то, кто написал инструкцию, выгоняют и сажают нового человека. Но, во-первых, что до этого делает человек, написавший инструкцию? И, во-вторых, заинтересован ли тот, кто сидит наверху, в том, чтобы написать идеальную инструкцию? В чем его власть, в чем его статус в иерархии? Он должен написать такую инструкцию, оставив простор для личного усмотрения, чтобы нижестоящие к нему бегали регулярно, и спрашивали, правильно ли они поступили.

Реплика. Человек, который находится наверху, если он правильно понимает свою роль, набирает методологическую базу, и этот процесс никогда не заканчивается, потому что не бывает идеальных инструкций. Этот человек получает обратную связь, накапливает методологическую базу, при этом не отклоняется от общего коридора задач, которые стоят перед ним. Инструкция пишется через неделю, а отлаживается полтора года.

Это общее рассуждение не имеет никакого отношения к тому, как реально все устроено.

Реплика. Методологическая база у разных правительств разная. У США она другая, поэтому у них и законы другие, и вообще все по-другому устроено.

Дело же не в методологии. Мой тезис, который я силовым образом имплементирую – произвол. Потому что можно на эту тему мечтать, но к реальности это не имеет отношения. А так да, пусть методологи копят методологическую базу. Написал инструкцию, дальше непонятно, что делать. Конечно, методологическая база накапливается и меняется. Поэтому на Западе существует практика смены управленческих команд. Вы написали инструкцию, но вы сами ее никогда не пересмотрите. Поэтому там избиратель должен менять управленческие команды. Это же вопрос уже не организации бюрократии, а некий более общий процесс.

Реплика. Это вопрос вшитой в систему методологии. Сильный правитель может поменять...

Вшить методологию в систему невозможно. Вырожденная политическая система может влиять, а невырожденная не может. Я же с этого начал. Я сейчас рассматриваю чисто бюрократию в отрыве от политической системы.

Вот еще одно противоречие. Среди девяти принципов (их по-разному выделяют ‒  иногда девять, а иногда двенадцать; книга Вебера еще не переведена, есть только выдержки) один состоит в праве нижестоящего в случае конфликтов обращаться к вышестоящему через уровень. Но в какой ситуации это право может возникнуть и у кого? Я выполняю инструкцию, вышестоящий выполняет инструкцию, все остальные выполняют. Но Вебер же описывал реальную ситуацию. И вот этот важный принцип, который есть в реальных системах управления, основан на реальных фактах, и Вебер его пропустить не мог. Но как его совместить с остальными? Он подтверждает принцип иерархии, но противоречит принципу инструкций. В каком случае вообще может возникнуть ситуация обращения нижестоящего к вышестоящему, если все выполняют свои инструкции?

Реплика. Коллизии в инструкциях. Претензии к тому, кто их написал.

А какие претензии могут быть?

Реплика. Я как бюрократ вам скажу. Если есть инструкция, подписанная на высоком уровне, то это самый идеальный вариант, вы за ней железно прячетесь.

Все правильно. Предполагается, что возможны какие-то другие взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими, нежели чем основанные на инструкциях, но про них ничего не говорится. Но они возможны, потому что есть иерерахия. Но как она здесь себя здесь проявляет – про это мы ничего не знаем.

Итак, в самом описании принципов работы бюрократии возникает противоречие. У Вебера есть четвертый принцип:

4. меритократия.

Вебер в своих принципах говорит о двух способах замещения должностей на государственной службе. Вообще говоря, я не понимаю, почему эти принципы стоят рядом, хотя они совершенно разные.

Первый способ – на основе экзаменов. При этом, правда, непонятно, зачем нужна иерархия. Мы все по опыту знаем, что сложные инструкции заучиваются гораздо легче в молодом возрасте. Поэтому если речь идет об экзаменах, то высшие должности должны занимать самые молодые (если принять, что должности различаются уровнем сложности инструкций). То есть тот, кто способен выучить более сложную инструкцию, тот занимает более высокую должность, а по мере того как память слабеет, он должен все время снижаться в иерархии.

В реальности, естественно, наоборот. Поэтому у Вебера есть второй способ замещения должностей: по оценке начальства, по выслуге лет, то есть безо всяких экзаменов. То есть фактически по выслуге лет с дозволения начальства. Понятно, что первый соответствует принципу про инструкции, а второй принципу про иерархию. И какой из них реальный?

Реплика. Ясно, что второй. Первый браковочный.

Вебер же изучал китайский опыт продвижения, он ему очень нравился. Там все построено на экзаменах. И вроде бы было впечатление, что китайская система работает хорошо. Если рассматривать экзамены в Китае, то они же похожи на методологические экзамены, работа идет с методологическим уровнем. Ты знаешь литературу – ты можешь написать эссе про книгу, про группу книг. Методологи тоже в этом смысле ссылаются на китайский опыт. А на экзаменах сидят мудрецы, оценивают и делают вывод, кто достоин, кто недостоин.

Но, опять-таки, вся эта совокупность веберовских принципов противоречива. Давайте разбираться.

Вспомним простой принцип неокономики. Разделение труда бывает естественное и технолоническое. Когда мы говорим об инструкциях, то имеется в виду технологическое, а когда мы говорим об иерархии, то имеется в виду естественное.

Как формируется естественное разделение труда в бюрократической системе, и почему естественное разделение труда порождает иерарахию?

Рассмотрим политическую систему во главе с царем. Царь является главой бюрократии. Царь над чем-то властвует. Его власть проявляется в том, что он дает ответы на какие-то запросы. Из древнейшей литературы нам известны хорошие образцы – суд Соломона. К царю приходят, задают вопросы, он дает ответы.

Реплика. Но это вопросы вне иерархии.

С этого все и начинается. Мы не знаем, когда было написано про Соломона, допустим, это 1000 год до н.э. Спустя почти 2000 лет Ибн Халдун, который написал книжку об управлении государством, говорил, что в идеальной модели правитель государства должен уделять хотя бы два дня в неделю, чтобы принимать подданных и рассуживать их споры. Так что это вполне себе традиционная модель.

А в чем еще проявляется моя власть и как я ее поддерживаю? Я должен, по крайней мере, получать сам сигналы из внешнего мира, потому что меня интересует сохранение власти, поскольку каждый сигнал может свидетельствовать об угрозах моей власти, о ее ослаблении. Поэтому я должен оценивать эти сигналы определенным образом и на них реагировать. А я при этом могу еще и сам проявить любопытство и, как Гарун аль-Рашид, переодетым ходить по городу и слушать. Вот вам изначальный образец.

Если у меня большое государство, много подданных, то я не успеваю реагировать. Поначалу я беру себе помощников. Допустим, теперь я не реагирую, я только получаю запросы и распределяю их по своим помощникам. Кто не работал на государственной службе, тот не знает, что любой высокопоставленный начальник каждый день тратит уйму времени на то, чтобы расписать пачку входящих бумаг по своим сотрудникам. Для этого при очень больших начальниках существует секретариат: поскольку начальник очень часто не успевает обработать всю кипу бумаг, то этим занимается секретариат (ставит уголки – маленький листочек, пришлепанный к бумажке), и тогда начальнику остается только подписать. Но все равно начальники очень часто жалуются, что по часу-два в день им приходится заниматься таким распределением.

Итак, я расписываю по помощникам, что делать и иногда даже ‒ как нужно отреагировать. То есть на внешние запросы реагируют уже они.

Понятно, что на уровне помощников рано или поздно формируется специализация – естественное разделение труда. Накапливаются опыт и память. Естественное разделение труда возникает по специальностям, по сферам ведения – каждый отвечает за какое-то свое направление. Процесс расписывания бумажек становится более или менее понятен. Дальше на основе естественного разделения труда формируется иерархия.

В основе лежит эта модель. Пусть теперь сложились сферы ведения, они уже закреплены, появились должности, на которые можно брать людей, которые будут отвечать за свои сферы деятельности.

Дальше может наступить какой-то этап, когда царь подумает, что к нему поступают одни и те же запросы, и провести их классификацию. Он может сказать, чтобы по некоторым вопросам обращались сразу к помощникам. То есть он проводит классификацию и пишет,  вообще говоря, инструкции.

Тут, правда, для царя сразу возникает проблема. Он вообще перестает понимать, что творится в его государстве. Когда он внешние запросы пропускал через себя, он их фильтровал и анализировал. Возьмите какой-нибудь исторический фильм, где показаны будни монарха. Утром он выходит, а то и не выходит, а только подымается с постели, а вокруг уже стоят люди, которые сообщают новости. Он постоянно пытается оценить с точки зрения сохранения своей власти, что эти новости означают. «В страну приехал князь такой-то» ‒ интересно, зачем, с кем он будет встречаться, о чем договариваться. «У графа такого-то родился сын» ‒ а не захочет ли граф оставить своему сыну в наследство не графство, а царство. «Пьяный сброд во время петушиных боев называл царя земляным червяком» ‒ выявить зачинщиков, выяснить, кто из герцогов за ними может стоять. Ну и так далее.

Бюрократия хотя и остается, но живое общение сохраняется.

А в этой схеме он не получает никаких сведений, не может их оценить. Он даже не может оценить инструкции, выданные помощникам: он их выдал, а что они там делают и как – непонятно. У них же определена сфера ведения, и в рамках этой сферы ведения все обращаются к ним. Министр внутренних дел ведает раскрытием преступлений – как воровством груш на рынке, так и заговорами против царя – и как царь про это узнает? Поэтому дав инструкции, царь все время требует отчета. А в этих отчетах министры могут писать, например, что все хорошо, и они молодцы, или что все очень плохо, и поэтому нужны деньги и подчиненные. Отсюда возникает контроль. Царь начинает создавать параллельные органы.

Теперь уже возникает проблема – как с этой системой управиться. С какого-то момента эта система переходит в режим жизни по Паркинсону – самовоспроизводится.

А дальше ‒ чем глубже разрастается иерархия, тем более шатким становится положение царя и его помощников на втором уровне. Царь же вообще ничего не знает, и даже не понимает, что значит, что он царь? Он не знает, что происходит, он не вырабатывает никакой политики. 

Мы сказали про контрольные органы. Но кто сказал, что контрольные органы будут работать по общим принципам, а не по принципам этой системы?

Реплика. У царя главная проблема, чтобы контролеры слушали его, а не тех, кто рядом с ними.

Правильно. Поэтому модель натурального человека можно дополнить критерием личных отношений. Вся описанная нами система на этом этапе должна строиться на личных отношениях, на доверии, лояльности.  Более того, каждый из участников этой системы будет транслировать вниз те же принципы. И здесь же возникает проблема кадров.

С чем столкнулся Путин, став президентом страны? Выяснилось, что человек хорошо  знает лично не более двух-трех десятков человек, которым он может довериться и на которых он может полагаться, как ему кажется. Но хотя он может им доверять, далеко не каждый из них по своим профессиональным качествам способен заниматься определенной деятельностью. Кадры ограничены. Даже центральный аппарат ведомств насчитывает примерно 60 тысяч должностей, а он лично знает три десятка. Путин тоже провел классификацию: возможно, выходцы из спецслужб не такие, как все остальные, они не настолько прогнили, поэтому им надо отдавать приоритет. Более того, сколько лет прошло, а мы видим на ключевых должностях одних и тех же людей, практически без изменения. Они уже провалили все, что можно, Путин уже и сам понимает, что от них ждать нечего, но откуда взять других? Став президентом, он утратил возможность познакомиться с другими сколько-нибудь реально.

Путин, конечно, не читает отчеты, но он в целом много чего читает. Пример. У вас был царь, который читал отчеты, тратил на это огромное время, и ставил на отчеты свои резолюции. Николай Второй. И что он от этого имел?

Я работал в администрации президента, я знаю, какие отчеты там пишутся. Я работал в экономическом управлении, было еще и контрольное управление, через которое проходили все отчеты. И вот это управление по итогам года пишет отчет, что поручения президента в 1997 году выполнены на 99,8%, а 0,2% находятся в работе. Мне этот отчет попадает на отзыв. Я пишу: уважаемый президент Российской Федерации, вам пишут лажу, потому что только по нашему управлению (поскольку мы же тоже контролируем те поручения, которые проходят через нас) реальное исполнение 20%, формальное исполнение 40%, а официальные бумаги, которые не имеют отношения к сути дела и являются чистым переводом полезной древесины ‒ это еще 40%. 

Реплика. Ну так этот отчет был просто бумажкой.

А как отличить отчет от бумажки? Я сижу наверху и что я могу, как я отличу? У меня есть специальный орган, который занимается контролем. Теперь тогдашний начальник контрольного управления сам президент. Вы что думаете, он цену этому контролю не знает? У Медведева была та же самая проблема с Чуйченко. 

Реплика. Тейлор об этом пишет. Не надо читать всю кипу, надо заглядывать под ковер.

Куда будет смотреть царь? У него тысячи подчиненных. Понятно, о чем пишет Тейлор. У него есть баланс, и хотя бухгалтер может ему дать любую картинку, у него есть один показатель, у него есть структура этого показателя, и он знает, под какой ковер можно посмотреть. Царь может следить за прибылью и убытками, но другие-то вопросы оказываются в стороне. Я же как царь не только прибыль получаю. У меня же показатель ‒ власть. А я про значение этого показателя ничего не знаю. У Путина практически все ведут себя не так, как ему бы хотелось, и под какой ковер ему заглядывать? Вот Ленин писал: раньше у нас была надежда, но теперь весь государственный аппарат не работает. Он, в отличие от многих других, создал целое новое государство, ему можно верить. И он говорит, что хуже того, мы же послали туда наши лучшие кадры, а получили ‒ он употребляет термин – комчванство – госаппарат их съел. То есть лучшие кадры, которые мы послали на усиление аппарата, не работают, и что нам делать?

Давайте посмотрим на еще одну вещь. Пока мы поговорили про естественное разделение труда. А есть еще технологическое. Имеет ли оно место? Имеет. Технологическое разделение труда  базируется на модели рационального человека. Когда работает естественное разделение труда  – что соответствует модели натурального человека – мы не можем поставить цель. Можно ли поставить цель в рамках модели рационального человека? В принципе можно.

Вспомним технологическое разделение труда. Вот есть некий производственный процесс. Мы уже говорили, что в какой-то момент происходит выделение узкого места, и вокруг него выстраивается система разделения труда.

А что значит: выстраивается система разделение труда? Я, как хозяин этого производственного процесса, выхожу как бы за его пределы, и смотрю на общую ситуацию. Технологическое разделение труда вполне описывается моделью рационального человека: я вышел за пределы, посмотрел извне, понял, как выстроить бизнес и разделяю там труд. Я даю каждому участнику производственного процесса инструкцию.

Что может являться товаром для государственной системы? Власть. Что является сырьем? Тоже власть. То есть на выходе должно быть еще больше власти.

Вспомните, мы про этого говорили. В бизнесе на входе деньги, на выходе еще больше денег. Или на входе знания, на выходе еще больше знаний.

Вернемся к власти. В истории есть примеры про еще больше власти. Почему я в начале лекции говорил про вырожденный случай? Цель «еще больше власти» может себе поставить индивид. Ведь больше чьей васти? Моей. Он сам формулирует, что значит «больше власти». А термины все есть – могущество, военное превосходство над другими и т.п. У меня есть власть, а я хочу, чтобы все остальные трепетали – то есть у меня есть власть внутри страны, а я ставлю целью распространить ее вовне. Нахожу узкое место.

Традиционно узкое место – это армия. И вокруг нее выстраивается система разделения труда, которая это узкое место поддерживает и обеспечивает. Из истории нам известно такое явление как регулярное государство. Петр Первый, Фридрих Прусский, бравший с него пример Павел Первый; плюнувший на отца в первую половину своего царствования, а потом возмечтавший о том же самом ‒ Александр Первый, когда он ввел аракчеевщину и начал выстраивать образцовые военные поселения; Сталин. Но это все случаи, которые относятся к человеку. В этой модели действуют только инструкции. Здесь иерархия монархии ломается, аннулируется. Прибегают для этого к разным способам. Всех вырезают. Или вырезают не всех, а только тех, кто не продемонстрировал какое-то поведение, ‒ то есть вырезают тех, кто не хочет действоать по инструкции. Эта модель всегда единовластная.

Но такая модель содержит в себе проблему. Она работает, пока есть единоличный правитель, и у него хватает сил на поддержание этой модели.

Всем известно что в 1945 году у Сталина случился первый инсульт. И с 1945 года Сталин не правил страной. Он только пытался в рамках начавшейся анархии что-то каким-то образом отрегулировать, потому что бюрократическая система быстро переключилась в другое состояние. Все уже решали первые заместители председателя Совета Министров: Молотов, Маленков, Берия ‒ то есть политические тяжеловесы. И Сталин перешел уже в другую позицию, потому что на управление уже сил не хватало. Изначальная модель сломалась. Еще пример – наследники Петра Первого, которые его модель также сломали. При этом в такой модели людей надо все время менять, потому что нравы портятся, как в СССР они начали портиться еще при Сталине.

Это все примеры, относящиеся к, как говорят, авторитарным политическим системам. Неавторитарная политическая система такую модель построить не может, либо она должна хотя бы на какое-то время стать авторитарной.

На Западе есть примеры попыток изменить госаппарат. Например, Маргарет Тэтчер. Она пыталась провести реформу, выстроить систему разделения труда, где все бы действовали по инструкциям. Собственно, первый замысел административной реформы возник тогда вместе с возможностью его осуществления.

Возьмем российскую административную реформу, проведенную в 2004 году. Там была проблема с министерствами, потому что министерства были не очень хорошо определены, но это, впрочем, как раз наследие западного подхода. Административная реформа подразумевала создание работающих чисто в рамках разделения труда органов: агентств, которые оказывали услуги населению и управляли государственной собственностью – занимались исполненительскими функциями, служб (надзоров) – контролировавших этот процесс, и министерств – по примеру той же Англии.

Но если можно написать инструкции, то почему тот, кто их выполняет, обязательно должен быть государственным служащим? Отдадим их выполнение на аутсорсинг – приватизируем. Очень многие государственные функции могут выполняться частными структурами. Бывают, правда, и проблемы. Например, Новая Зеландия, которая далеко продвинулась по этому пути, приватизировала свою гидрометеослужбу ‒ и выпала из глобальной системы контроля погоды, потому что по правилам ООН обмен информацией может идти только между государственными службами. Поэтому ее пришлось обратно деприватизировать. Эти самые службы (надзоры) точно также могут быть частными. Например, ходит человек и проверяет, горят ли в городе лампочки и пишет отчет. Он может быть как госслужащий, так и наемный работник в частной фирме.

С какой проблемой все столкнулись в рамках административной реформы? Англичане говорили про 3000 высших чиновников, которые не могут быть встроены в новую систему, а  выгнать их боязно. Эти высшие чиновники поддерживают иерархию, и, на самом деле, ‒  систему власти. Ведь иначе получается, что вся система частная, а государство просто раздает деньги, и в чем тогда власть? В чем мой контроль над ситуацией? А кто в этой системе пишет инструкции? Инструкции не может писать тот, кто проверяет лампочки, он на своем посту хорошо делает свое дело, и зачем ему подниматься в иерархии?

 Есть принцип Питера. Представим себе школу, и в школе есть очень хороший учитель, а остальные не очень. Что с этим хорошим учителем делать? Для того чтобы другие учителя хотели быть хорошими, надо хорошего учителя поощрить. Как его можно поощрить? Сделать его директором школы.

Функции директора школы и учителя различаются. Тогда на первом шаге школа теряет хорошего учителя и, очень вероятно, приобретает плохого директора. Принцип Питера состоит в том, что каждый достигает своего уровня некомпетентности. Что будет делать дальше хороший учитель? Он будет мешать остальным учителям занять его место.

Его можно было бы сменить сверху, но кто сказал, что наверху не сидит человек, который уже достиг своего уровня некомпетентности, и почему он вообще заинтересован в том, чтобы были хорошие директора школ, которые могут поставить под сомнение его компетентность наверху. Он точно так же будет заинтереован в том, чтобы директора школ были плохие.

Есть принцип, который везде работает с железной логикой. Индивидуальной волей, непонятно откуда взявшейся, его изменить невозможно. Понятно, откуда в авторитарной схеме берется индивидуальная воля и как она устроена. А при любых других условиях откуда возьмется эта индивидуальная воля, которая будет этому процессу массовому препятствовать – непонятно. Посмотрите на наши схемы и уберите оттуда царя, и замените на парламент, президента, правительство и кто там еще по конституции. В итоге на всех уронях рано или поздно будут сидеть те, кто достиг своего уровня некомпетентности, и они вовсе не будут заинтересованы в том, чтобы делать дело хорошо. Наоборот, все будет делаться через пень-колоду.

Реплика. Вводится система координат в карьере – движение по иерархии. Кем введено, что директор школы круче, чем учитель?

Максом Вебером.

Реплика. Но до этого люди тоже постоянно стремились вверх.

Так это в инстинктах заложено. Реальные системы имеют двойное происхождение. Они происходят и из модели натурального человека, и из модели рационального человека. Модель рационального человека, как мы уже говорили, противопоставлена окружающей среде, но это не значит, что ее развитие не зависит от окружающей среды. Окружающая среда на эту систему все равно будет влиять и заставит как-то реагировать. Но когда я помещен внутрь своей выстроенной сеточки, то влияние окружающей среды далеко от меня, я его не воспринимаю. И даже если до меня хотят донести правильную информацию – она теряется. Поэтому те государства, которые выжили, в основе своей имеют рациональную модель. Те кто ее не имели – пропали. Но эта модель по ходу дела дополняется элементами натуральной модели. Государства вообще различаются тем, в какой пропорции смешаны эти две модели.

Россия, несмотря на то, что у нас проводилось много экпериментов по созданию регулярного государства, в силу многих разных причин сегодня ближе к натуральной модели. У нас государство не может ставить никаких задач, оно реагирует. А попытки со стороны президента путем указов задать какое-то направление, приводят к его дискредитации в глазах окружающих. Потому что вся система работает по-натуральному, а он пытается ставить цели, при этом не понимая, что ему для этого надо делать.

У других государств этой рациональности может быть больше, хотя они все равно находятся между двумя этими моделями. В этом смысле веберовская модель оказывается точным описанием бюрократии. Она внутри противоречива, но любая бюрократическая система точно так же противоречива внутри, как и ее описание Вебером. Веберу казалось, что он описал рациональную бюрократию. Ему просто захотелось ее назвать рациональной, но она не рациональна. Она является смесью неких противоречивых принципов, что Вебер точно отразил. У него, по сути дела, произошло смешение нормативного и позитивного подходов. Часто кажется, что все действительное разумно. Это идет еще от Гегеля.

На этом понимании давайте закончим.