Зеркало эпохи трансфера

Неча на зеркало пенять, коли рожа крива.

– Фольклорное

На минувшей неделе в России произошло одно событие, которое, с одной стороны, является вполне штатным, но при этом, с другой стороны, удивляет своей новизной. Речь идёт о свежем бюллетене,  который был выпущен Счетной палатой (СП). Выпускаются они уже достаточно давно, с 1997 года, данное издание является 266-м по счету вообще, первым в этом году, равно как и первым в новом логическом формате.

Здесь надо отметить, что с точки зрения репутации и, скажем так, "финальных данных", СП стоит заметно выше Росстата – хотя и задачи у этих ведомств разные. Тем не менее, данные, собранные СП по той или иной теме и сформированные в соответствующий отчет, являются "окончательными и бесповоротными". Фактически, именно результаты, полученные СП, считаются наиболее подходящими для того, чтобы быть основой для деятельности и чиновников из органов государственной власти, и, в меньшей степени, бизнесменов, причем это верно и для федерального уровня, и для регионального.

В чем же заключались изменения бюллетеня?

На это прямо указал глава ведомства Алексей Кудрин в своём предисловии к тексту. Он заявил, что "мы переходим от логики Бюллетеня как сборника отчетов Счетной палаты, которые теперь будут публиковаться отдельно, к Бюллетеню как площадке для дискуссий по самым актуальным темам развития страны". Кроме того, было отмечено, что "теперь в фокусе каждого Бюллетеня будет только один отчет о проверке Счетной палаты и обсуждение ее основных выводов и результатов, а также подборка материалов по тематике, описание лучших российских и международных практик". В основе этого лежат, как пишут, "принципы открытости и публичности", что, прямо скажем, несколько диссонирует со всеми имеющимися движениями в сторону секретности, закрытости и прочих видов привычной уже российской скрепности. Впрочем, важно здесь другое: такой подход, судя по первому экземпляру, вполне способен привести к тому, что каждый очередной номер бюллетеня СП из довольно скучного ведомственного издания может превратиться в явление, вызывающее самое живое обсуждение – особенно если тема издания будет касаться всех и каждого, как оно и было в данном случае.

Тема этого номера имеет длинное и неудобное название: "Стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года". Под истекшим периодом здесь понимаются первые три квартала 2019 года, бюллетень готовился осенью. Фактически же речь идет о подведении итогов работы правительства и подотчетных ему структур за эти без малого три года, причем проанализированы были показатели работы по весьма широкому фронту: под исследование попали планы и результаты трудов 17 министерств, 4 федеральных служб и 3 федеральных агентств, прямо подчиненных Белому дому. С учетом того, что из 17 федеральных министерств 9 имеют 15 подведомственных федеральных служб и 14 федеральных агентств, получаем, что общее количество исследованных ФОИВ составило 53. Увы, в целом итоги исследования оказались обескураживающими.

Для начала надо сказать о нормативном регулировании, точнее, его нехватке и имеющихся пробелах в законодательстве, причем фундаментального уровня, а не каких-либо подзаконных актов или ведомственных инструкций. К примеру, всей стране известно, что чуть ли не основной протокол, по которому идет жизнь и выстраиваются планы – "майский указ" Владимира Путина от мая 2018 года. С формально-юридической точки зрения обусловлены они Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года". Но выполнение его требует актуализации законодательства – к примеру, в Федеральном Законе 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" в перечне разрабатываемых на федеральном уровне документов стратегического планирования отсутствуют национальные проекты (программы) и федеральные проекты. При этом законодательная инициатива о внесении соответствующих изменений в 172-ФЗ отсутствует, и это несмотря на то, что "майскому указу" уже скоро исполнится два года.

Из недостатков нормативного регулирования прямо проистекают серьезные недостатки планирования. Так,   "ни один из планов деятельности ФОИВ на 2019–2024 годы в полной мере не соответствует требованиям Правил, утвержденных Постановлением № 1449, и Методических рекомендаций, утвержденных Приказом № 68". Было обнаружено, что в планах деятельности ФОИВ в эти грядущие годы много где отсутствуют целые звенья цепочки управленческого процесса (обычно это целевые показатели и задачи), кроме того, планирование деятельности зачастую осуществляется без оценки ресурсного обеспечения. К примеру, выяснилось, что из 525 показателей нацпроектов и федеральных проектов 236 (т.е. 45%) попросту не включены в планы ФОИВ. Для госпрограмм и подпрограмм эта доля составила 74% – 935 из 1263 показателей были проигнорированы. В целом же в отчете прямо указано, что "в стратегическом планировании выявлены проблемы нормативного регулирования, методического обеспечения, организации контроля, открытости и доступности информации". Ещё одна цитата: "анализ показал, что нормативные правовые акты, регулирующие эту сферу, не формируют завершенную систему стратегического планирования". Далее, "они не согласованы между собой и не актуализированы в соответствии с документами, определяющими национальные цели и стратегические задачи социально-экономического развития страны". Черту под этим подводит то, что "в результате ни один из утвержденных планов деятельности ФОИВ на 2019–2024 годы не соответствует установленным требованиям" – поскольку, например, 4 федеральных министерства из 9, у которых есть подведомственные ФОИВ, разработали планы деятельности на 2019–2024 годы без учета планов деятельности подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств.

Наконец, исследование показало, что у ФОИВ существуют большие проблемы с результатами и с  отчетностью как таковой. Так, за 2017 год плановые значения были предусмотрены по 785 показателям, анализ показал, что достигнуто было 454 (58%) показателя деятельности, не достигнуто 135, при этом информация о достижении плановых значений 196 показателей отсутствовала. Чуть лучше ситуация была в 2018 году, когда достигнуто было 63% плановых показателей при сравнимом количестве недостигнутых и с отсутствующими данными. В целом в 2017 и 2018 годах ни один ФОИВ не смог достичь плановых значений всех показателей деятельности. Далее, кто-то просто не подаёт отчётность: Минпромторг России не представил доклады о реализации плана деятельности за 2017 и 2018 годы, а Минприроды России – за 2018 год. На фоне этого технические ошибки в докладах ФОИВ и имеющаяся слабая сопоставимость показателей между собой выглядят как мелочь, не стоящая особого внимания.

Наверное, хватит. Тонких деталей и хитрых нюансов в документе очень много, но в целом картина, думаю, вполне понятна. Российское государственное управление отличается низким качеством – и это сугубо эмпирическое наблюдение за живой природой сейчас оказалось описано сухим и жестким языком цифр. Отчет СП со всей его детальностью касается последних трех лет – но итоги разнообразных российских проектов за последние два десятка лет (которые я рассматривал, например, здесь и здесь) вполне соответствуют этим новым данным. На этом моменте можно махнуть рукой и дать ещё более серьезную экстраполяцию "да тут всегда так было и будет", но это, на мой взгляд, не очень интересно. Более интересными мне представляются два следующих суждения.

Во-первых, сам бюллетень СП вышел, как было уже сказано, на этой неделе, но в тексте отмечено, что отчет о качестве госуправления был утвержден 10 декабря 2019 года. Могла ли теоретическая сугубо внутренняя публикация этого документа привести к произошедшей в середине января отставке Правительства? Не знаю. Но эта мысль представляется мне очень любопытной – в разрезе оценки возможных элитных раскладов.

Во-вторых, у меня нет оснований полагать, что новое Правительство сможет как-либо радикально изменить эту ситуацию, улучшить её. Система управления чудовищно инертна, её инертность сравнима с инертностью всей экономики страны. Но возможные попытки улучшения (собственно говоря, Путин буквально только что промотивировал Правительство своей многолетней и традиционной фразой "нет времени на раскачку") на фоне экстренно начавшегося "трансфера" и внесения изменений в Конституцию могут, наоборот, разбалансировать систему управления вплоть до ее (некоторого) разрушения. Но страна сложна, управление ей сложно, а сложность управляющей системы должна быть не ниже, чем сложность той системы, которой она управляет. Здесь нужны иные решения, в рамках иной онтологии, не ригидная вертикаль, но адаптивность и делегирование.

Но эти рассуждения уже слишком выходят за рамки данной темы.

Опубликовано 09.02.20 на портале Бизнес-Онлайн, Казань.