Причины банкротства муниципалитетов: экономические закономерности и тонкости управления.

Мировой экономический кризис, который проявился в 2008 году, высветил множество системных проблем в экономике. Оказалось, что модели, по которым раньше вполне успешно жили и развивались отдельные экономические субъекты, несостоятельны. В результате, эти субъекты оказываются на краю пропасти, в которую могут упасть в любую минуту, если не начнут предпринимать какие-то действия для спасения. Несколько, казавшихся долгое время успешными, государств уже реально одной ногой там – они очень близки к реальному банкротству.

Не в лучшей ситуации находятся и многие муниципалитеты, причем не только стран-аутсайдеров со слабой экономикой, но и развитых государств. Многим из крупных городов уже нечем платить по своим долгам и обеспечивать сбалансированность бюджета. И в будущем количество таких территорий будет только расти.

Почему муниципалитеты сейчас оказываются в таком положении? Банкротились ли муниципалитеты раньше или это новое для экономики явление? Какие формы банкротства есть в мире? Как их пытаются предотвратить?

На все эти вопросы мы попытаемся ответить в данной статье.

Изменения в развитии экономики и муниципалитеты

Развитие экономики во всем мире задается общим уровнем разделения труда. Те страны, где он выше, выходят в своем развитии вперед, те, где ниже, остаются на прежних позициях, но в современной модели мирового разделения труда занимают свою нишу. Как правило, первые страны становятся центрами развития передовых технологий, поэтому назовем их технологическими центрами. Вторые - некоторым подобием обслуживающих и обеспечивающих производств (предоставление сырья и рабочей силы для конечной сборки продукции, разработанной в центрах). Их назовем технологическими колониями.

При этом экономическое развитие отдельных муниципалитетов может значительно отличаться от экономического развития всей страны.

В современном мире самый яркий пример технологического центра – США. Там большинство городов относятся к уровню технологического центра, но есть и города, которые не дотягивают до этого уровня, в результате по экономическому развитию они сильно отстают от первых, хотя и являются частью страны – технологического центра.

Однако благодаря общему высокому развитию страны, заданному большинством успешных муниципалитетов, менее развитые муниципалитеты удается поддерживать и выравнивать их экономическое состояние до среднего уровня.

Другой пример, Китай. Там, прямо противоположная ситуация. Вся страна в целом является технологической колонией. Но при этом города в этой стране разделены на несколько видов:

1. Города, в которых собирается продукция технологического центра.

2. Города, в которых аккумулируются средства от сборки и сбыта продукции. Финансовые центры страны.

3. Города, которые не участвуют в мировом разделении труда, не выполняют роли технологической колонии. Их, как правило, большинство.

Первый и второй типы муниципалитетов – это винтики глобальной производственной системы. Пока производство в мире развивается, они процветают, получая дивиденды от прибылей колонии. Третий тип при этом вообще никак не относится к этой системе и внутри таких муниципалитетов уровень разделения труда очень низкий, что определяет их слабое экономическое развитие.

Но в отличие от «отсталых» муниципалитетов технологического центра, в котором хватает ресурсов сглаживать разницу между муниципалитетами с разным экономическим развитием, в технологических колониях таких ресурсов не хватает. В результате муниципалитеты третьего типа значительно отстают от муниципалитетов, участвующих в мировом разделении труда.

Мировое разделение труда и убыточность территорий

В результате значительного различия в развитии экономики разных муниципалитетов, как в технологических центрах, так и в технологических колониях постоянно происходит миграция. Люди находятся в поиске более высокооплачиваемой работы и перебираются из наименее успешных городов в более успешные.

Эти процессы естественны и существовали на протяжении сотен лет. Люди всегда стремились на те территории, где можно больше заработать, где есть больше возможностей для собственного роста и развития своего дела, где удобнее и приятнее жить.

Однако при стабильном экономическом развитии это происходит точечно. Только единицы из всего населения переселяются на новое место жительства для получения более интересной или финансово выгодной работы. При этом большинство населения работает там, где изначально живет, где родилось и не ездит по всей стране в поисках лучшей доли.

Так было в большинстве европейских стран и в США долгие годы 20 века. Но все изменилось к концу 1960 гг., с приходом сильнейшего экономического кризиса, связанного с остановкой в развитии системы разделения труда.

В период с 1969 по 1982 год для углубления разделения труда появилось сильнейшие препятствия в виде ограниченности уже освоенных рынков. В результате в течение двенадцати-тринадцати лет экономический механизм капитализма работал со страшными сбоями. Появилось такое явление, как стагфляция, то есть застой одновременно с высоким уровнем инфляции; разрушались механизмы сбережений; произошло огромное количество банкротств финансовых институтов.

На фоне этого начали расти и экономические проблемы муниципалитетов. Многие из них были на грани дефолта. Причем, сейчас мы говорим, не просто о каких-то мелких городах или деревнях.

Под угрозой дефолта в 1975 г. оказался крупнейший город США, столица мировых финансов, цент технологического центра – Нью-Йорк! Внешней причиной этому послужил катастрофический дефицит муниципального бюджета. К середине сентября муниципалитет должен был выплатить несколько миллиардов долларов по краткосрочным кредитным обязательствам, однако в кассе не было и половины необходимой суммы.

В итоге ситуацию удалось урегулировать, но неприятный отпечаток остался не только в памяти горожан, но и в памяти инвесторов.

И надо отметить, что в подобном положении оказался в те годы не только Нью-Йорк, но и другие города в развитых странах. Более того под большим риском оказались в целом экономики этих стран.

Но выход из того кризиса нашелся. Вовремя были заняты новые рынки сбыта и источники дешевой рабочей силы в развивающихся странах (например, Китай, Мексика и т.п.).

Тогда и появилась современная модель экономики, когда существует технологический центр – США (и некоторые Европейские страны) и технологические колонии -развивающиеся страны. Продукция производства при этом распространяется по всему миру (в том числе в те же самые развивающиеся страны). Эта модель фактически спасла мировую экономику от краха.

К середине 80-х мир восстановился от серьезнейшего кризиса, и мировая экономика вновь начала развиваться по пути углубления мирового разделения труда.

Однако многим городам развитых стран от этого стало только хуже. Благодаря переносу производств в страны с более низкой стоимостью рабочей силы, необходимость в содержании производств в развитых странах отпала. Если раньше муниципалитеты, где осуществлялось производство, выполняли роль внутренних колоний при внутренних же технологических центрах, то после переноса производства в целые страны- технологические колонии, эта роль у них была ликвидирована, что породило сильный спад в промышленном производстве развитых стран и привело к всеобъемлющей реструктуризации экономики городов.

Многие промышленные города, сильно зависящие от основных предприятий города, потеряли свой главный источник дохода. Жители стали терять рабочие места в родных городах.

Так, например, в Питсбурге (бывшей стальной столице США) доля занятых в промышленности упала с 60% до 8,5%. Кливленд, Чикаго, Филадельфия, Ньюарк, Балтимор и другие флагманы американской экономики «потеряли» от 50% до 80% занятых в промышленности.

В наиболее индустриализированной среди европейских стран Великобритании сокращения рабочих мест в промышленности были наибольшими: в Бирмингеме – на 75%, в Шеффилде и Лидсе – на 80%, в Манчестере, Ливерпуле и Глазго – на 85%.

Столь быстрая и огромная по масштабам утрата рабочих мест и налогооблагаемой базы поставила многие города на грань социальной катастрофы. А малые монопрофильные города вообще готовы были превратиться в «города-призраки», потеряв до 100% своих жителей, так как люди начали в поисках работы переезжать в другие муниципалитеты. Миграция населения из точечной превратилась в массовую.

Эта проблема заставила города мобилизоваться в поисках новых, альтернативных ресурсов для выживания.

Некоторые муниципалитеты смогли найти собственные источники доходов, перестроившись на новую модель экономики и заняв в Международном разделении труда новое для себя место туристических и развлекательных центров. Центров спортивных и культурных мероприятий. Деловых центров.

Причем стало ясно, что для того, чтобы стать  центром мероприятия нужно его и провоцировать, создавать условия, чтобы именно тебя выбрали для проведения того или иного мероприятия.

Сегодня в мире насчитывается несколько десятков городов, которые специализируются на «событийной экономике» и живут на доходы от неё. Всемирно известны ежегодный экономический форум в Давосе, кинофестивали в Берлине, Каннах, Венеции, Москве, международные авиасалоны в Ле-Бурже, Фарнборо, Абу-Даби, музыкальные фестивали в Юрмале и Сан-Ремо, театральные фестивали в Эдинбурге, карнавалы в Рио-де-Жанейро и в Риме, пивной фестиваль в Мюнхене и многие другие.

Но не все города смогли найти и занять новую нишу в мировой экономике. В результате такие города после закрытия градообразующих предприятий так и остались убыточными территориями. Они в силу ряда причин не смогли переквалифицироваться на другую сферу экономики.

Они, по сути, превратились просто в единицы, полностью живущие на финансирование из центра. Страны с высокими доходами (США, страны Европы) могли себе позволить содержать заведомо убыточные территории, так как:

во-первых, таких территорий в общей доле по стране было не так много;

во-вторых, экономика стран в целом снова вошла в повышательную фазу развития, и странам хватало доходов для осуществления горизонтального бюджетного выравнивания.

Однако с наступлением кризиса в 2008 г. стало понятно, что содержание таких территории «не по карману» даже развитым странам.

Самым ярким примером таких убыточных городов в США можно назвать Детройт. В 50-е годы прошлого века он был автомобильной столицей Соединенных Штатов. Здесь находились заводы Ford, General Motors, Chrysler. "Большая тройка" на протяжении многих лет обеспечивала Детройту процветание. Однако в 80-е годы город стал приходить в упадок, так как в поисках более дешевой рабочей силы General Motors начали перемещать заводы в Мексику. В результате этого многие жители Детройта потеряли работу. В начале прошлого века город по праву считался Парижем Среднего Запада, сегодня же его чаще называют городом-призраком. Журнал "Форбс" поместил Детройт на второе место в списке заброшенных городов США. В 2008 году он был признан самым неблагополучным городом Америки по всем основным показателям: уровню преступности, безработице, безграмотности населения и экологии. Если население Детройта в 1950 году составляло 1,8 миллиона человек, то в 2007-м - всего 800 тысяч.

Еще одним городом, находящимся в подобной ситуации является Флинт, входящий вместе с Детройтом в так называемый «ржавый пояс» (Детройт, Филадельфия, Кливленд, Питтсбург, Ньюкасл, Флинт). Эти города с момента перестройки мировой экономической системы находятся в тяжелейшем состоянии. Но пока вся мировая экономика развивалась, пока Америка могла наращивать свое потребление без явных последствий для себя, эти города еще можно было как-то поддерживать за счет трансфертов из общеамериканского бюджета. Однако современный кризис обострил все проблемы городов. Стало понятно, что их существование совершенно необоснованно экономически и что они просто убыточны.

Бороться с такими проблемами городов США решили кардинальными методами.

В 2009 г. правительство США приступило к реализации программы "Сокращение ради выживания". Согласно этой новой экономической концепции беднейшие города подлежат сносу, а территория должна быть "возвращена природе". Идея принадлежит Дэну Килди - главе финансового департамента округа Джинеси (штат Мичиган).

Программа Килди уже запущена: город Флинт первым приступил к реализации концепции. Его жители, так же как и Детройта, трудились на заводах General Motors, но в результате банкротства компании от прежних 80 тысяч сотрудников осталось лишь 8 тысяч. Население спешно покидает город в поисках новой работы. 40% территории Флинта было решено сровнять с землей. На октябрь 2011 года было снесено 775 домов. Участь Флинта должны разделить еще 50 городов.

Еще одним выходом из убыточности для многих муниципалитетов были программы масштабных заимствований, которые опять же были возможны при растущей стадии развития экономики и при постоянно снижающейся ставке заимствования.

Многие города умудрились в период роста не раз рефинансировать свои изначальные долги на выгодных для себя условиях и дальше наращивать заимствования. Все эти манипуляции для них проходили опять же при растущей экономике.

Однако с наступлением кризиса проблема муниципальных долгов встала не менее остро, чем проблема стран-должников, которые назанимали средств гораздо больше, чем может покрыть их экономика.

Центральное правительство некоторых стран уже начало пытаться предупредить наступление дефолта по муниципальным долгам. Так, в феврале 2012 г. правительство Китаяпотребовало от банков страны обширной реструктуризации муниципальных долгов. Срок выплаты в отдельных случаях будет продлен до четырех лет.

А в некоторых странах уже начались процедуры банкротства, связанных с большой задолженностью городов. Так, в США в ноябре 2011 г. обанкротился город Джефферсон в американском штате Алабама. Он не сумев договориться с кредиторами и подал в суд петицию о защите от кредиторов, которым в сумме задолжал более $5 млрд. Это крупнейшее банкротство в истории рынка муниципальных облигаций США.

Чуть раньше (в октябре 2011 г.), в суд петицию о признании города банкротом в связи с невозможностью выплаты кредиторам долга в $500 млн. подавал городской совет г. Гаррисберг - столицы штата Пенсильвания. Однако ему было отказано в признании города банкротом. Судья посчитал, что городской совет Гаррисберга не имел права подавать петицию о банкротстве.

В Европе также началась череда банкротств. Самые массовые банкротства сейчас происходят в Венгрии. В настоящее время сразу двенадцать местных органов самоуправления этой страны (Nick, Tiszaderzs, Neszmély, Sáta, Nemesvid, Jásztelek, Magyardombegyház, Esztergom, Nagydobos, Ősi, Gelse и Tiszabő) проходят процедуру банкротства, а Министерство внутренних дел считает, что в течение следующих месяцев, их количество только возрастёт. Главной причиной для запуска процедур банкротства также  как и в предыдущих примерах, стали долговые проблемы данных населенных пунктов.

Формы признания финансовой несостоятельности муниципалитетов в разных странах

Как видно из предыдущих примеров, практическим воплощением общих экономических проблем, являются частные проблемы сбалансированности местных бюджетов. Причем, чем крупнее город, тем больше денег ему требуется. И совсем не факт, что на все расходы у него всегда хватает доходов.

Поэтому во многих странах и разработаны специальные процедуры урегулирования задолженностей муниципалитетов и введены специальные режимы функционирования муниципалитетов, неспособных платить по своим долгам и покрывать необходимые расходы. Среди инструментов урегулирования можно выделить:

·                    специальные режимы функционирования бюджетов и процедуры урегулирования неплатежеспособности;

·                    предоставление финансовой помощи вышестоящими бюджетами в виде грантов и бюджетных кредитов.

В США процедура урегулирования просроченной задолженности органов власти регламентируется законом США о банкротстве. Основная функция применяемой в США процедуры банкротства — защита от требований кредиторов до выработки и утверждения плана реструктуризации задолженности. Процедура банкротства не предусматривает принудительную продажу активов для удовлетворения требований кредиторов.

Банкротство местных органов власти в США регулируется специальной частью федерального закона США о банкротстве. Данная процедура не может применяться к штатам, она применима только к муниципальным органам власти. Процедура банкротства может инициироваться только органом местной власти и только в случае наличия просроченных долговых обязательств. Для начала процедуры банкротства должник подает в суд петицию о защите от требований кредиторов (что, например, сделал в вышеописанном случае городской совет города Гаррисберга).

Петиция местного органа власти рассматривается судом по банкротству, по решению которого начинается процедура банкротства. Вместе с петицией или (по разрешению суда) после подачи петиции местный орган власти готовит и представляет в суд реестр требований кредиторов. Информация о начале процедуры банкротства публикуется в СМИ в обязательном порядке. Кредиторы могут настоять на включении дополнительных требований в реестр, представляя необходимые требования и доказательства в суд.

Итоговый вариант плана реструктуризации должен быть одобрен большинством кредиторов, представляющих не менее 2/3 требований и не менее 50 % от количества кредиторов. Если предлагаемые условия реструктуризации различны для разных групп кредиторов (типов обязательств), требуется дополнительное одобрение плана кредиторами, для которых устанавливаются сравнительно худшие условия реструктуризации. Одобренный кредиторами план реструктуризации задолженности утверждается судом и реализуется муниципальным образованием под контролем суда, обеспечивающим выполнение утвержденного плана реструктуризации.

Другой инструмент для урегулирования задолженности муниципалитетов используется в Италии. Там для этого существует так называемый режим «диссесто», который вводится по инициативе провинции (муниципалитета), направляющей соответствующее заявление в Министерство по делам региональных и местных органов власти. Режим «диссесто» действует 5 лет, в течение которых финансовая политика провинции (муниципалитета) контролируется министерством. Так, ставки местных налогов устанавливаются на максимальном уровне, ограничивается самостоятельность провинции (муниципалитета) в управлении расходами бюджета, вводится запрет на увеличение численности служащих.

В России для урегулирования задолженности муниципалитетов Бюджетным кодексом РФ введен такой институт, как временная финансовая администрация.

Временная финансовая администрация для муниципалитетов – это исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта подготавливать и осуществлять комплекс мер по финансовому оздоровлению муниципального образования.

Вводится временная финансовая администрация на срок до одного года решением арбитражного суда. Для того чтобы запустить процесс введения администрации, в арбитражный суд субъекта РФ подается ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании. Это ходатайство может подать:

· Высшее должностное лицо субъекта РФ (Президент республики, губернатор, председатель правительства субъекта и т.п.);

· представительный орган муниципального образования;

· глава муниципального образования.

Положительное решение по ходатайству принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по муниципальным обязательствам  превышает 30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году. После принятия решения о введении в муниципалитете временной финансовой администрации, и после непосредственного ее формирования запускается процедура финансового оздоровления.

В нее включаются следующие этапы:

1. полный аудит местного бюджета;

2. учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования;

3. разработка плана восстановления платежеспособности муниципального образования;

4. разработка пакета муниципальных нормативно-правовых документов, предусмотренные планом восстановления платежеспособности муниципального образования;

5. контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности муниципального образования;

6. контроль за исполнением местного бюджета.

После успешного завершения финансового оздоровления муниципального образования происходит возврат к обычной форме управления муниципалитетом.

Выводы для России

Российские города повторили международный путь в сжатые сроки. Сразу после развала СССР большинство городов оказались в тяжелейшем положении. Работа градообразующих предприятия была прервана, колхозы, являющиеся для многих муниципалитетов важной составляющей экономики, разорены.

Некоторые из муниципалитетов переняли зарубежный опыт и стали развивать у себя событийный туризм. Самые известные примеры туристических центров, не имеющих изначально каких-то ценных культурных сооружений и основ для развития туризма – это г.Мышкин и Великий Устюг, которые смогли разработать достаточно интересные программы для привлечения туристов.

Однако таких городов в России немного. Да и невозможно всем городам стать туристическими центрами. Для такой огромной страны, как Россия – это не панацея.

Большинство муниципалитетов у нас сейчас находится за чертой убыточности.

Лишь около 10% могут обеспечивать себя сами. И это сырьевые муниципалитеты. На доходы, которые идут в федеральный бюджет, от предприятий, находящихся на территории этих успешных муниципалитетов, сейчас происходит бюджетное выравнивание и поддержание остальных муниципалитетов.

Долго это продолжаться не сможет. Особенно тяжело будет, когда снова начнется виток падения нефтяных цен.

Один раз в 2008 г. моногорода, которые на сегодня являются самыми уязвимыми территориями России, уже почувствовали на себе весь негатив от кризисных явлений в экономике. Но тогда, например, Тольятти, который стоит в первых рядах проблемных городов России, удалось поддержать через прямое государственное финансирование его градообразующего предприятия АвтоВАЗа.  

Однако на вторую такую масштабную поддержку у государства, учитывая сегодняшнюю ситуацию с бюджетом и дальнейшие ее перспективы, денег вряд ли хватит. Равно, как не хватит денег и на поддержку большинства убыточных территорий России.

Поэтому сейчас муниципалитетам пришла пора самостоятельно подумать о своей судьбе. Каждый муниципалитет в ближайшие 5 лет должен будет разрабатывать свою антикризисную программу развития.

Как мы увидели в данной статье, в мире существуют разные варианты решения проблем убыточности: от выбора другой модели встраивания в МРТ до банального сноса территорий.

Для каждого из муниципалитетов может быть на сегодня предложено индивидуальное решение. Возможно, даже не похожее ни на одно из существующих примеров. Но в любом случае, для того, чтобы принимать решения по реструктуризации внутренней экономики собственного муниципалитета необходимо осознать всю серьезность надвигающихся сегодня проблем.

На федеральном уровне это осознание уже начало приходить.

Так, министр экономики Эльвира Наббиулина открыто признала, что есть в России моногорода, которые гибнут из-за того, что погибли градообразующие их предприятия. Из 400 моногородов 20 продолжают существовать за счет федеральных программ, но «теоретически могут быть закрыты»: "…если у нас не найдется никаких альтернативных форм занятости и никаких частных инвесторов, готовых вложить капитал», – сказала Набиуллина.

Однако простого признания этого факта на федеральном уровне не достаточно. Во-первых, необходимо признание этого на всех уровнях и желание каждого отдельно взятого муниципалитета реально что-то изменить на своей территории.

Подчеркнем, изменить самостоятельно, без оглядки на центр. Он совсем скоро сам будет нуждаться в финансировании не меньше любого самого проблемного муниципалитета. И это тоже важно понимать сегодня.

Фактически основным лозунгом будущей муниципальной политики будет «Спасение утопающих, дело рук самих утопающих». Причем это очень явственно читается в последних новациях нашего президента, касающихся децентрализации и спусканию на нижние уровни ряда расходных обязательств.

В такой ситуации муниципалитетам просто необходимо уже сейчас мобилизовать все свои силы для поиска решений существующих проблем, если они, конечно, не хотят повторить судьбу городов «Ржавого пояса» в США.

Журнал "Практика муниципального управления", № 4 2012