Заметки о бюрократии, часть 3. Бюрократия и конституция

1. Республики бывают парламентскими, бывают президентскими. В России, как известно, смешанная система правления: президентско-парламентская.

Относительно смешанных систем существует такое правило, что, когда их проектируют, надеются соединить воедино достоинства используемых ингредиентов, а когда они начинают реально работать, то всегда выясняется, что они соединяют одни лишь недостатки. Если бы всегда было так!

Смешанная система правления, устанавливаемая российской конституцией – это совершенно самостоятельная форма. Она не имеет никакого отношения ни к недостаткам, ни, увы, к достоинствам как президентской, так и парламентской республик.

Для характеристики того или иного типа конституционного устройства принципиально важным является вопрос о том, как соотнесены политическая система государства и бюрократия. Под политической системой я понимаю в данном случае совокупность институтов, должности в которых замещаются в порядке избрания населением, что же касается бюрократии, то под ней я в данном случае понимаю систему исполнительной власти. Конечно же, понятие государственной бюрократии гораздо шире, но исполнительная власть в любом случае составляет ее основу.

Парламентская и президентская формы правления при всех их многочисленных различиях сходны в одном: в них представители политической системы возглавляют исполнительную власть - либо единолично, либо в составе коллегиального органа. В российской смешанной системе все устроено принципиально иначе.

Исполнительная власть выделена в автономную от политической системы структуру – правительство. Политическая система, несомненно, оказывает влияние на правительство, но именно влияние – ни о каком непосредственном руководстве деятельностью исполнительной власти со стороны политической системы и ее представителей речи быть не может. Но и степень влияния политической системы на правительство не стоит преувеличивать. Влияние политической системы на исполнительную власть осуществляется как со стороны президента, так и со стороны Государственной Думы. При наличии хотя бы малейших противоречий между этими двумя органами правительство получает возможность на этих противоречиях играть, повышая тем самым степень своей автономности.

А что произойдет, если между президентом и парламентом не будет никаких противоречий. Можно ли предположить, что в этой ситуации исполнительную сласть можно будет жестко поставить под контроль политической системы? Рассуждение чисто схоластическое. Противоречия между президентом и парламентом исчезнут тогда, когда и тот и другой будут полностью контролироваться бюрократией.

2. Есть такое мнение, что президент обладает настолько сильным влиянием на правительство, что можно считать, что он чуть ли не осуществляет им непосредственное руководство. Некоторые даже договаривались до того, что называли существующий в России строй суперпрезидентской республикой. Да, во времена президентства Б.Ельцина определенные основания для этого были, но были они связаны вовсе не с принципами, заложенными в конституционное устройство, а с конкретной политической ситуацией 94-99 годов. Переносить эти представления на сегодняшнюю ситуацию было бы грубой ошибкой, которую, впрочем, многие совершенно бессознательно делают.

Какими конституционными полномочиями в отношении правительства обладает президент?
Он назначает председателя правительства и может отправить правительство в отставку. В сущности, этим перечень самостоятельных активных действий, которые президент может предпринять в отношении правительства и исчерпывается. Все прочие полномочия: утверждение структуры правительства, назначение заместителей председателя правительства и федеральных министров, во-первых, предпринимаются по представлению председателя правительства, а во-вторых, не играют большого значения.

Президент, естественно, может настоять на том, чтобы некоторые министры или кто-то из заместителей председателя правительства был из числа «его людей». Но федеральный министр – это только название громкое, а его реальные полномочия невелики. По большому счету, он не волен даже своих заместителей назначать. Что до вице-премьеров, то их полномочия, конечно, более существенны, но их реализация сильно зависит от аппарата правительства, который формируется и действует по своим собственным правилам. В целом правительство действует как один целостный механизм, и замена отдельных деталей повлиять существенно на его работу не в состоянии. Новая деталь либо притрется, либо сломается и будет выброшена, либо просто будет вертеться вхолостую. Большинство предпочитает притираться.

То обстоятельство, что президент непосредственно руководит некоторыми органами исполнительной власти, так называемыми «силовыми структурами», вносит, естественно, некоторую дисгармонию в отлаженную работу государственного механизма. Здесь возникают свои собственные зоны противоречий, которые, однако, принципиального значения не имеют. В дальнейшем мы к этому вопросу еще вернемся.

3. При наличии противоречий между президентом и Государственной Думой правительство естественным образом тяготеет к Государственной Думе. Государственная Дума не имеет рычагов непосредственного влияния на правительство, кроме возможного вынесения вотума недоверия – акт, представляющий для самой Думы опасность не меньшую чем для правительства, и которого, при хороших отношениях, всегда можно избежать. Государственная Дума не обладает единством воли. Даже если в ней доминируют представители какой-либо одной партии, у каждого отдельного депутата, особенно если он представляет мажоритарный округ, всегда найдется какой-либо собственный интерес, который правительство без особого напряжения может удовлетворить. Для внешнего наблюдателя может казаться иногда, что правительство и Государственная Дума находятся в непримиримой конфронтации. Но это все риторика и дымовая завеса. Просто взаимодействие осуществляется не на уровне институтов, а на более низком, скрытом от глаз широкой публики уровне.

В этих условиях президент может вернуть себе постоянно утрачиваемое влияние на исполнительную власть только двумя способами. Первый – это регулярное провоцирование политических кризисов. Наиболее действенным методом является демонстрация угрозы отставки правительства. Однако у этого способа есть свои ограничения. Нельзя просто так постоянно угрожать правительству отставкой. Рано или поздно эту угрозу придется выполнять, в противном случае в возможность ее осуществления перестанут верить.

Отставка правительства В.Черномырдина в марте 1998 года в свое время показалась совершенно нелогичной. Действительно, никаких явно видимых поводов для нее не было. Вполне возможно, что к тому моменту Ельцин почувствовал, что все возможности влияния на премьера, вполне благополучно сработавшегося с «коммунистической» Думой, оказались исчерпаны. Чаша терпения, как известно, имеет свойство переполняться, причем внезапно.

Другой метод – это провоцирование конфликтов между правительством и Думой с тем, чтобы заставить правительство искать защиты у президента. Самое простое – введение в состав правительства людей, органически неприемлемых для большинства Думы. Но, как показал опыт, даже Чубайс, после того как реализовал свой личный проект – приватизацию, оказался способен на налаживание более или менее рабочих контактов с депутатами. А после того, как другой «молодой реформатор» - Немцов, оказался в аппаратной изоляции никакой другой роли, кроме роли шута играть уже не мог, президент оказался в полной изоляции. Тогда- то правительство Черномырдина и было отправлено в отставку.

Однако, ввергнув политическую систему в череду острых кризисов, на которую наложился еще и дефолт августа 1998 года, Ельцин своих целей добиться так и не сумел. В результате было сформировано правительство Примакова, мало того, что совершенно независимое от Ельцина, так еще и предпринявшее ряд попыток взять под свой контроль некоторые сферы, относимые к прерогативе президента (в частности, торговля оружием). В своем противостоянии президенту новое правительство опиралось на широкую поддержку парламента, который одновременно начал процедуру импичмента, в то время как генеральная прокуратура начала ряд уголовных дел в отношении лиц из ближайшего окружения президента.

Только не надо думать, что правительство Примакова было правительством парламентским. Это было правительство само по себе, правительство, в котором бюрократия начала возвращать себе позиции, утраченные десятилетием раньше. Больше уже она с этих позиций не отступала.
Ельцин вяло сопротивлялся. Именно в этот период он впервые стал применять такое свое конституционное полномочие, как право отменять постановления правительства. И уже напоследок прибег к последней возможности – не то, чтобы вернуть себе контроль за правительством, этого сделать было уже невозможно в принципе, но хотя бы несколько восстановить свое политическое влияние.

Но прежде, чем мы рассмотрим этот использованный им второй способ сохранения влияния президента на правительство, да и просто на то, что происходит в стране, подведем общий итог ельцинского правления в условиях действия нынешней российской конституции. Само собой понятно, что этот период требует более тщательного изучения и более подробного описания, тем не менее, некоторые соображения необходимо высказать сейчас.

4. Начнем с того, что никакой такой «суперпрезидентской» республики никогда не существовало и существовать не могло. Это была такая игра. Зачем играл в нее Ельцин, понятно. Только разыгрывая из себя суперпрезидента, он мог рассчитывать на то, чтобы быть хотя бы в отдельные моменты просто президентом, как он сам себе это представлял. Ну а, кроме того, такой стиль поведения вполне соответствовал его характеру.

Также не трудно догадаться, зачем ему подыгрывали его противники. Бороться с виртуальной реальностью всегда легче, чем заниматься реальными проблемами. А, кроме того, можно совершенно безнаказанно воображать себя героями и красоваться перед сочувствующими, заодно решая свои мелкие вопросы. А все прочие тоже находили каждый свое удовольствие от разыгрывающегося перед ними спектакля. Широкой публике это было просто интересно, до тех пор, пока не разразился дефолт, после чего она решила, что забава зашла слишком далеко, и возжаждала пусть и скучной, но стабильности. Вся более или менее продвинутая интеллигенция подалась в политологи и живо обсуждала все малейшие нюансы игры актеров, как если бы все это имело отношение к реальной жизни. Пышным цветом расцвел пиар. Запад был, конечно, несколько шокирован этим безудержным русским карнавалом, который неизвестно чем мог закончиться, но живость действия захватила отчасти и его.

Беда заключается в том, что и многие из участников игры, и практически вся публика поверила в то, что все это происходит на самом деле. И когда игра закончилась, продолжала и продолжает переносить свои представления о том времени на совсем другую реальность. Не президент всесилен, всесильна бюрократия. Всесилие бюрократии лишь маскируется под всесилие президента. Это очень удобно. Все борются с президентом: шум, гам, пыль во все стороны. А под прикрытием всей этой шумихи бюрократия спокойно и методично овладевает рычагами управления обществом.

Это один из законов функционирования бюрократических систем. Бюрократия никогда не показывает свои силу и власть открыто, непосредственно. Она всегда должна подо что-то маскироваться. Под власть Коммунистической партии, под власть президента, под парламентскую республику, когда до этого дойдет дело. Своей внешней стороной власть бюрократии показывается обществу только при решении частных, конкретных вопросов. Частные случаи – они и есть частные случаи, с ними можно разбираться, сколько душе угодно. Можно, конечно, заподозрить, что за частным случаем стоит система. Начинаешь копать вглубь, разбираться – а там, глядь, стоит, допустим, всенародно избранный. А признаться в том, что он всего лишь заложник бюрократической власти, простая пешка в чужой игре – как он может?

Еще несколько черточек к характеристике того периода. Ельцин был стихийный антибюрократ. Уж откуда это у него взялось, пусть этим вопросом займутся его биографы – похоже, что материал для этого найдется в немалом количестве. По образованию и опыту работы он строитель. Работу свою он любил, что видно из того, что и впоследствии он испытывал особую слабость к представителям этой профессии (наиболее показательные примеры - Россель и Ресин). А строителям бюрократизм, в общем-то, чужд. Можно, конечно, достаточно долгое время играть в цифры отчетов об освоении капиталовложений (да и то это на самых верхних этажах управления), но, в конце концов, приходится предъявлять конкретный результат, готовый объект.

В ходе своей дальнейшей карьеры Ельцин так и не обюрократился: один только сюрреалистический эпизод, когда он заставил министров отчитываться на заседаниях московских райкомов, говорит о многом. Вряд ли кто другой смог бы решиться на такое попрание сложившейся бюрократической иерархии и правил взаимоотношений в ней. Формально-то все было правильно, «а по существу – издевательство», как говаривал Ленин, да еще и издевательство в особо циничной форме. В любом случае ясно, что, оказавшись в роли бюрократа, Ельцин сильно страдал. А уж когда его выгнали, он обиделся всерьез и надолго.

Конечно же, люди, которым к тому моменту бюрократы и бюрократия надоели до чертиков, сразу же признали в нем своего. Никто не интересовался, что на самом деле представляет из себя Ельцин, чего хочет, что он собирается делать. Важно было именно это совпадение настроений. Чем больше Ельцина разоблачали, тем больше он становился «своим». Ведь бюрократическая система иначе разоблачать и не умеет, как только в том, что имярек плохой бюрократ и нарушает бюрократические правила, не понимая, что в глазах населения это лучшая характеристика.

Говорят, что Ельцин и люди, которых он выдвигал, умели только разрушать, и совершенно не умели строить. В какой-то мере это верно, с той лишь поправкой, что бюрократическую систему строить не надо – она сама строится. Как только обозначено, кто «главный начальник», бюрократия сразу же вокруг него начинает выстраиваться в соответствии со своими законами. В результате все попытки разрушить бюрократию, минуя ее, через нее, усиливаясь, проходя через нее, обращались против общества и его структур: государства, промышленности, армии и так далее. К 1996 году в народном сознании произошел сдвиг: мало того, что привычный мир был разрушен, не это было главным, а важно было то, что над развалинами быстрыми темпами возводилась новая бюрократическая структура, новая каста «начальников». В тот момент Ельцин был близок к поражению, и если бы оппозиция смогла уловить этот настроение, она имела все шансы выиграть.

В этих условиях Ельцин был вынужден обратиться за помощью к бюрократии, и эта помощь ему, естественно, была оказана. После этого Ельцин мог делать уже все что угодно: бюрократия сочла победу своей, и это действительно была ее победа. Что можно было противопоставить дальнейшему бурному росту влияния бюрократии? Тут Ельцин оказался не оригинален. Если Сталин в аналогичных условиях мечтал о чем-то вроде «ордена меченосцев», то для Ельцина более адекватным оказалось понятие «Семья» (вспомним хотя бы пресловутый дом на Осенней улице, куда Ельцин поселил своих соратников в надежде на неформальное общение; спустя совсем немного времени обитатели дома перестали друг с другом здороваться). Этот проект оказался, как и все прочие подобного рода, провальным, да к тому же еще поставил под удар как самого Ельцина, так и членов его семьи.

5. Вернемся, однако, к проблеме контроля над правительством. Еще одним способом установления такого контроля со стороны действующего президента является объявление руководителя правительства своим преемником. Этим шагом решается сразу множество проблем. Во-первых, сам премьер оказывается политически самым теснейшим образом связан с действующим президентом. Во-вторых, премьер сам становится почти политической фигурой и в этом своем качестве становится в иную позицию по отношению к возглавляемой им бюрократии.

Он должен начать хотеть от нее, чтобы она что-то делала, а не просто так существовала. В-третьих, в условиях противостояния между президентом и парламентом введение в конфликт третьего лица – преемника, так или иначе, порождает принципиально новый расклад сил. И уж, по крайней мере, преемнику будет гораздо труднее договариваться с Думой, чем если бы он был просто премьером. Дума будет стараться всеми силами преемника дискредитировать.

Ельцин вопрос о преемнике подымал неоднократно. Кто только в ельцинских преемниках ни значился. И сам Черномырдин, и Лебедь, и Немцов, и Кириенко. До поры до времени это все было несерьезно – в рамках описанной выше карнавальной стихии. Если кто-то и верил в серьезность такого рода разговоров, то ему же было и хуже. Из всех перечисленных Кириенко точно не верил, Немцов точно верил, Лебедь готов был поверить, но сомневался, а Черномырдин считал, что так само собой и должно быть, независимо от того, сказал это Ельцин или нет. В 1999 году вопрос встал или-или. Или назначение реального преемника, или полная, еще до президентских выборов, утрата какого-либо политического влияния с последующими карами в отношении членов Семьи.

Назначение премьера (только премьера; вон как Немцова шутом гороховым выставили – свои же, правительственные) преемником всерьез, а не понарошку – это последний козырь, который можно выкладывать только в последний, самый критический момент. Если сработало - то сработало и надо уходить. А то преемник, переключив на себя все рычаги управления, рано или поздно спросит: а что это ты тут место занимаешь, а. Если не сработало, то нечего еще раз и пытаться. Степашин никогда не рассматривался в качестве возможного преемника. Он явно был переходной фигурой, подготавливающей появление истинного преемника. Другое дело, если бы он себя успел проявить, то, возможно, смог бы стать им сам.

6. И вот тут мы подходим к одному из критических моментов сегодняшней политической повестки. Путин вдруг заговорил о преемнике. Можно сколько угодно, в духе Г.Павловского разливаться соловьем о величии Путина, о его ответственности перед будущим и прочее и прочее. Путин вовсе не дурак и понимает, что сразу после президентских выборов он бюрократии и задаром не будет нужен. Правительство и сейчас не очень-то с ним считается, а как только он исполнит свой конституционный долг и назначит новое взамен того, которое хочешь не хочешь, вынуждено будет после выборов подать в отставку, о президенте можно будет забыть на все последующие четыре года.

Это сейчас высокопоставленные чиновники выслуживаются перед президентом, пытаясь себе в этом будущем правительстве застолбить местечко потеплее. А уж когда рассядутся, у них начнется своя собственная интересная жизнь. А что, Дума ручная, никаких тебе помех. А если кто-то думает, что Дума президентская, так что, он что ли бюджет расписывает? К нему депутаты будут бегать за своими маленькими выгодами? Да даже если и побегут, большего, чем дать поручение правительству он все равно не может.

А ведь новому правительству он даже отставкой угрожать не может, не выставив самого себя бездарным правителем. Сам назначил, никакая Дума на тебя не давила, никто тебе не мешал. Ошибся в людях? Так ведь ты четыре года уже как президентствуешь, не новичок какой-нибудь, чтобы не понимать, кто есть кто.

Вот и остается единственный способ удержаться на плаву – подвесить вопрос о преемнике. Тут можно поступить двояким образом. Самый простой и понятный – это сразу после выборов назначить премьера и объявить его преемником, после чего начать изображать из себя английскую королеву или спустя год честно уйти.

Вообще говоря, во время встречи с доверенными лицами, той самой, когда он заговорил о преемнике, Путин допустил ряд весьма показательных оговорок. Мол, семь лет президентом работать – это с ума сойти можно (а ведь надо восемь, а что речь идет об одном сроке – об этом не говорилось, тогда бы уж надо было говорить о четырнадцати годах или хотя бы об одиннадцати), что пять лет – в самый раз (опять-таки неясно, об одном сроке или о полном президентском цикле речь идет). Конечно, этим оговоркам можно дать и вполне рациональное объяснение. Но, похоже, что Путин морально готов сбежать с корабля досрочно. По крайней мере, в рамках действующей конституции переход к президентской пятилетке (при оставлении двух четырехлетних сроков) выглядит вполне естественным. Один полный срок, перевыборы, назначение преемника и через год – добровольная отставка. Если политическую стабильность рассматривать как ценность высшего порядка, то только так и надо поступать. И конституцию менять не надо.

Возможно, Путин рассчитывает на несколько иной вариант действий. Мол, вопрос о преемнике стоит, но никого я сейчас назначать преемником не буду. Премьер сам по себе, преемник сам по себе. Пусть каждый на своем месте старается, и кто лучше мне угодит, того я ближе к сроку и назначу. Что так можно поступить – это иллюзия, которая развеется достаточно скоро.

Претенденты так начнут стараться, что мало не покажется. Победить может только тот, кто уничтожит всех остальных. Иначе рано или поздно уничтожат его. За эту иллюзию, боюсь, стране придется дорого заплатить.

Если ситуация пойдет вразнос, то у Путина не останется никакого другого выхода, кроме как даровать стране парламентскую республику. Что такой шаг в нынешних условиях означает окончательную ликвидацию российской государственности, будет уже неважно. Мол, я пришел дать вам волю, а как вы ею распорядились – меня не касается. Российская история, Николай II, дубль третий (вторым был Горбачев, если кто помнит).

7. Но вернемся, однако, в 2000 год. Путин избран президентом и начинает вскоре отчетливо понимать то, о чем раньше, возможно, даже и не догадывался. А именно, что президентский пост – это только громкое название. Что играть в суперпрезидентскую республику никто больше не хочет. Ни общество, ни так называемая элита. Эта последняя готова через слово клясться в верности президенту и развешивать его портреты, но заниматься будет только тем, что ей интересно. Всенародную игру под названием «Банду Ельцина под суд» сменила не менее всенародная и тоже игра «Путин – наш президент».

Сам Путин в своих посланиях Федеральному Собранию что-то такое пытался робко говорить: и про эгоизм бюрократии, ее неспособность ставить и решать важные для общества задачи, про «административную ренту». Говорил и про депутатов, которые на словах поддерживают президента, а голосуют как им выгодно. Этих слов никто не услышал. Зато намек на возможность в будущем формировать правительство парламентским большинством был воспринят с энтузиазмом и великой радостью.

Что оставалось делать человеку, который занял президентский пост не с одним только желанием покататься на всех возможных самодвижущихся механизмах, хотя и это тоже приятно? У Путина оставались всего две сферы приложения сил. Это уж потом подхалимы разного ранга будут говорить, что таков был изначальный замысел президента, что он заранее определил эти сферы как приоритетные исходя из глубокой оценки потребностей страны (и сразу демонстрируют глубину своих собственных мыслей как якобы воспроизведение мыслей президента). Слабость, выдаваемая за добродетель. Этими двумя сферами были силовой блок правительства и регионы.

Силовой блок – понятно. Выше уже говорилось, что силовые ведомства непосредственно подчинены президенту, и здесь он может распоряжаться гораздо свободнее, чем где бы то ни было еще. Ельцин силовым блоком особо не интересовался. Ему непосредственное руководство силовыми структурами необходимо было только для того, чтобы, не дай Бог, не допустить переворота. Никакой такой особенной роли в созданной им системе власти эти структуры не играли.

Для Путина же это была одна из немногих областей приложения сил, где он мог на деле реализовать свои властные полномочия и через которую мог пытаться влиять на ситуацию в других сферах. То, что он сам выходец из силовых структур, играло в этом решении роль второстепенную, хотя, конечно, решение задач облегчало. Итоги деятельности президента в этой сфере неоднозначны.

Реформа армии, например, провалилась полностью. У президента как верховного главнокомандующего, вообще говоря, достаточно полномочий, чтобы провести любую военную реформу. Тут только одно условие – он должен делать ее сам. А когда верховный главнокомандующий публично жалуется народу, что он не понимает, как так получается: и он, и все прочие граждане по телевизору видят, что современные войны ведутся преимущественно авиацией, а в приоритетах Минобороны развитие авиации стоит только на восьмом месте – тут что-либо комментировать излишне.

Впрочем, есть и смягчающее обстоятельство. Армия самым тесным образом завязана на экономику, а экономика находится под контролем правительства, а президенту в эту сферу вход запрещен – вот и приходится довольствоваться восстановлением советской военной символики да любоваться дефиле во время парадов.

Что же касается правоохранительных органов, то для них ситуация выглядит несколько иначе. Они оценили тот факт, что президент стал уделять им предметное внимание. Это значит, что появилась возможность делать карьеру не только путем интриг, но и по результатам конкретных дел. Ну и, само собой, конкретные дела тут и начали возникать. Это нормальная бюрократическая реакция. Для того чтобы ее вызвать, никаких специальных команд «с самого верха» давать было не обязательно. И не удивительно, что дела в основном касаются экономических преступлений (ну еще, как водится, по своим собственным оборотням вдарили, как будто кто-то где-то в правоохранительных органах видел выворотней). Не на карманниках же карьеры делать.

Правда, в итоге сложилась достаточно сложная ситуация. До поры до времени вся эта активность правоохранительных органов не была сколько-нибудь значимым фактором общественной жизни. Но после ареста Ходорковского ситуация изменилась принципиально, причем буквально в считанные дни. И дело даже не в самом Ходорковском. Мало ли, выскочка, решил, что ему все позволено. Но ведь дело коснулось всей верхушки ЮКОСа. А обвинения, предъявленные, например, Шахновскому, могут быть предъявлены кому угодно из нынешней деловой элиты. А то, что дела уже подготовлены, ни у кого сомнений не вызывает.

В результате силовые структуры превратились в серьезный фактор влияния на экономику, и это притом, что никаких таких собственных идей о том, что с экономикой делать, у них нет. Кроме идеи очередного передела собственности. Пока в этой сфере ситуация зависла в ожидании решений, которые будут приняты после президентских выборов.

8. Вторая сфера, к которой Путин мог приложить силы, были российские регионы. К моменту его прихода к власти регионы были фактически выведены из орбиты влияния исполнительной власти. Главы регионов были субъектами политики, что естественно, не мешало им самим выстраивать в своих вотчинах собственные бюрократические структуры.

Я не буду сейчас обсуждать, насколько серьезной для страны была в 2000 году опасность, связанная с самостоятельностью регионов. Вполне допускаю, что ее не было вообще. Тот факт, что в свое время Совет Федерации обидел Волошина, не утвердив отставку Скуратова, ничего такого страшного не означал. Для страны, разумеется, не для Волошина. Но нет ничего странного и в том, что любой бюрократ свою собственную обиду воспринимает, как обиду, нанесенную государству, стране, народу.

Но реальная проблема была, и заключалась она в следующем. С избранием Путина игра в суперпрезидентскую республику прекратилась. Конечно, по инерции многие еще продолжали думать, что президент на деле обладает огромными полномочиями (и ведь до сегодняшнего дня некоторые так и думают, что все, что происходит в стране – по злой или доброй воле президента). Но что произойдет, когда иллюзии развеются?

Окажется, что с одной стороны безвластный, неспособный что-то серьезно решать президент, которому в утешение разрешено играть в солдатики (оговорился, в военную реформу). А с другой стороны – руководители регионов, каждый из которых является реальным политиком, полновластным хозяином на своей территории. (На самом деле, это гипотеза. Если бы кто-то смог подробно описать реальную систему власти в регионах, как она сложилась к 2000 году, то он сделал бы очень полезную работу). И у них есть свой собственный политический орган, где они могут регулярно встречаться, договариваться, и попутно влиять на государственные дела. Вина губернаторов была не в том, что они слишком сильны. Их назначили виновными за то, что президент слаб.

В чем заключается региональная политика государства, если оно таковую вообще осуществляет, и если это действительно региональная политика, то есть ее предметом являются именно регионы, а не что-либо иное? Политика эта заключается в выработке дифференцированного подхода к взаимоотношениям между федерацией и конкретными регионами. Бюрократия в исполнительной власти политику проводить не может: не случайно все попытки создания в составе правительства министерств, отвечающих за региональную (национальную) политику, всегда заканчивались неудачей. Политику мог бы проводить президент, но у него никаких ресурсов, кроме личного рейтинга нет. Штука, конечно, полезная, но на хлеб ее не намажешь.

Чтобы проводить региональную политику, ресурсов у президента нет, но для того, чтобы обеспечить подчинение региональных органов власти бюрократии хватило и одного только рейтинга, да еще фантомных воспоминаний о том, что президент вроде бы может все. Тут надо было торопиться. И российская бюрократия – надо отдать ей должное, с задачей успешно справилась. Тут ведь речь шла не о судьбах страны, а о благополучии бюрократии. Когда операция в общем и целом была завершена (ее описание – тоже тема для отдельной большой работы), то выяснилось одно не очень приятное обстоятельство. Да, губернаторы превратились в обычных чиновников. И самые догадливые из них даже стали требовать, чтобы их формальный статус был приведен в соответствие с реальным – чтобы их начали назначать.

Действительно, довольно-таки странно выглядит, когда чиновнику не очень высокого ранга, а подавляющее большинство губернаторов именно к этой категории и относится, зажатому в тиски правил и инструкций, в один прекрасный момент предлагают пойти на выборы. И это при том, что его потенциальные противники никаких таких правил и инструкций не признают и могут выделываться как хотят. Во времена Горбачева такую ситуацию один раз организовали вполне сознательно – и исход был, мягко сказать, неоднозначным (это тема еще для одного исследования). А тут – регулярно, да еще с ограниченным общим сроком пребывания на должности. Да еще местные парламенты под ногами мешаются, и с местным самоуправлением надо что-то делать.

Избиратели в регионах новых правил игры не знают. Им кажется, что они до сих пор выбирают реальную власть. Объяснить, что это не так, им пока никто не решается, а сами они, конечно, догадаются, но не сразу. В общем, получился целый клубок проблем. Технология решения одной из них – обеспечения выборов, была опробована в Санкт-Петербурге. Она включала в себя следующие элементы. Первый – это сдача в аренду рейтинга президента. Второй – массированное использование административного ресурса. Третий – большие затраты непосредственно на проведение избирательной кампании. Четвертый – обещание еще больших затрат на решение нужд города после того, как избиратели сделают «единственно правильный выбор».

Первый опыт оказался не очень удачным притом, что все перечисленные выше элементы были задействованы с максимальной интенсивностью. Второго тура избежать не удалось. Вновь избранный губернатор получил тяжелую моральную травму: было обещано, что все пройдет тихо-гладко, а пришлось бороться по настоящему, к чему Матвиенко готова совершенно не была. Но самое главное – избиратели продемонстрировали острое неприятие предложенной им модели. Они не пришли на выборы. Интуитивно они поняли смысл происходящего. Сопротивляться бюрократизации регионального управления бессмысленно – можно только самим себе сделать хуже. Но и участвовать в этом процессе активно они тоже отказались.

Конечно, Петербург – город специфический. В других местах, особенно если совмещать региональные выборы с федеральными, технология может оказаться и более успешной. Но первый тревожный звонок для бюрократии уже прозвучал.

9. То, что происходит в сегодняшней России – не случайность, не результат происков каких-то там неведомых темных сил. Не надо фантазировать. Простой и последовательно проведенный анализ действующей конституции, на мой взгляд, способен дать гораздо больше для понимания ситуации, чем любые многозначительные рассуждения о менталитете русского народа, об исторической миссии России, о мировых заговорах и прочих высоких материях.

Слова «конституция», «конституционный порядок» и прочие в том же духе принято произносить с придыханием, особенно в последнее время, когда действующая конституция полностью исчерпала свой потенциал и все тенденции, в ней заложенные, подходят к своему логическому концу. Получилось нечто уродливое и нежизнеспособное. Но ничего иного и не могло получиться.
Конечно, еще остается много вопросов. Почему конституция в свое время получилась именно такая, а не другая? Просуществует ли нынешний российский строй до 2008 года? И вообще, что делать?

Обо всем об этом – в следующих работах.

Читать:

• Заметки о бюрократии, часть 1
  
• Заметки о бюрократии, часть 2
  
• Заметки о бюрократии, часть 4. Бюрократия и конституция