Новая теория Материалы О нас Услуги Партнеры Контакты Манифест
   
 
Материалы
 
ОСНОВНЫЕ ТЕМЫ ПРОЧИЕ ТЕМЫ
Корея, Ближний Восток, Индия, ex-СССР, Африка, виды управленческой деятельности, бюрократия, фирма, административная реформа, налоги, фондовые рынки, Южная Америка, исламские финансы, социализм, Япония, облигации, бюджет, СССР, ЦБ РФ, финансовая система, политика, нефть, ЕЦБ, кредитование, экономическая теория, инновации, инвестиции, инфляция, долги, недвижимость, ФРС, бизнес в России, реальный сектор, деньги
 

О вертикали и полицентричности

01.03.2021

Где-то лязгнула дверь сейфа,
затрещала и смолкла пишущая машинка,
пахнуло затхлой канцелярщиной,
и  странный, бесплотный  голос  прошептал:
"Подкомиссию бы..."

– А. и Б.Стругацкие, "Сказка о Тройке"

 

Новость о том, что уже вскоре эпичную российскую бюрократию пополнит нечто под названием "Координационный центр" (КЦ), я изначально воспринял двояко. С одной стороны, никуда не делать базовая обывательская реакция формата "заняться им нечем, бездельникам". С другой, чуть ознакомившись с этой историей, я был вынужден признать что, по крайней мере, "что-то в этом есть". Собственно, об этом явлении я и намерен сегодня порассуждать – но начать при этом придется с азов и глубокой уже истории, а именно с начала нулевых годов и с гремевшей тогда административной реформы.

Генезис ее стоит искать в 70-х годах прошлого века, когда на волне тогдашнего экономического кризиса внезапно обнаружилось и, что более важно, было признано постоянное и неустранимое запаздывание государств в деле реагирования на экономические вызовы. Связано оно было с двумя вещами. Первой из них стала привычная за многие века иерархическая система управления, кажущаяся абсолютно естественной, но при масштабировании до размеров государства приобретающая огромные транзакционные издержки. Вторым был тезис о необходимости фундаментального отделения "бюрократов" от "политиков", через что можно было бы придти к уменьшению численности и влияния бюрократии как класса, который себя вполне осознает. Соответствующие аргументы были проработаны и приведены, после чего административные реформы той или иной глубины пошли в разных странах. Россия, отряхнувшись от вольницы 90-х годов и чуть отъевшись на начавшей расти нефти, также пошла по этому пути. Началась административная реформа.

Говоря конкретно, в соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в означенную систему органов исполнительной власти были включены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции между ними предполагалось разделить следующим образом:

  • министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также осуществляют координацию и контроль деятельности федеральных агентств и служб;
  • службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
  • агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

До этого Указа федеральные органы исполнительной власти включали министерства, комитеты, комиссии, службы, агентства, надзоры. Этим же Указом №314 была утверждена новая система и структура органов исполнительной власти, установлено число заместителей министра, уменьшено число департаментов в министерствах, в целом сокращено количество чиновников, ведомствам предписывалось составить Положения с взятыми на себя полномочиями. Однако практически сразу же после этих радикальных изменений в государственной системе начался откат. Уже в 2007 году (к концу второго президентского срока Владимира Путина) была принципиальным образом нарушена задуманная структура органов исполнительной власти путем введения двух комитетов: по делам молодежи и рыболовству. А в 2008 году, сразу после избрания на пост Президента Дмитрия Медведева, было проведено максимальное число изменений в существовавшей структуре: в частности, упразднен ряд агентств, а их полномочия переданы профильным министерствам. Фактически, всего за четыре года административная реформа откатилась назад, и была зафиксирована сложившаяся на тот момент структура органов исполнительной  власти. Реформа, соответственно, тихо умерла, точнее, перешла в вялотекущий статус. И так продолжалось вплоть до нынешнего момента.

Итак, что же произошло?

КЦ должен начать работу уже в апреле. Новосозданная структура будет контролировать органы исполнительной власти, в частности, исполнение срочных задач и работу с инцидентами. Руководить ведомством будут лично премьер-министр Михаил Мишустин и один из вице-премьеров, Дмитрий Чернышенко, коллега премьера по обучению в Станкине. Утверждается, что КЦ серьезно поменяет принципы управления на высших уровнях государства. Так, предполагается принципиально избавиться от "стихийной" (чуть ниже я дам иную терминологию) работы с "инцидентами", под которыми подразумевается все, что не входит в привычные рамки – от экологических проблем вроде разливов топлива и до жалоб с мест о невыплатах положенных "ковидных" денег. Но это лишь одна из декларируемых функций.

Помимо работы с "инцидентами", в ведение КЦ предполагается включить решение "приоритетных задач" правительства и реализацию некоторых "выделенных проектов". Разумеется, была поставлена задача обобщения опыта, полученного в ходе разрешения "инцидентов". Отдельно также отмечается, что и штатные ситуации (не "инциденты") тоже будут переходить в ведение КЦ; полагаю, что речь идет о ситуациях, происходящих на стыке полномочий тех или иных министерств и ведомств. Это, очевидно, потребует, прямо по названию новой структуры, координации в некотором виде, вероятно, в формате проектных команд, состоящих из людей разных ведомств.

При этом, разумеется, решения и рекомендации КЦ будут обязательны для всех ФОИВ и органов исполнительной власти субъектов РФ, включая вице-премьеров – так что можно говорить о том, что Дмитрий Чернышенко с этим назначением получил неформальный статус вице-премьера. Впрочем, это уже вопрос политический, а потому оставим его в стороне. В политическую сторону стоит также отнести и упоминание о том, что создание КЦ не потребует расширения штатов и отдельного бюджета – в это, однако, верится мало.

В общем, инициатива, безусловно, является очень любопытной – и здесь можно дать несколько суждений.

Во-первых, в названных протоколах работы явно просматриваются черты того, что обычно скопом (и в некотором смысле неточно) именуется "методологией Agile", со всеми ее плюсами и минусами, от конкретики, коротких задач и подбора групп под задачу и до рисков утери конечной цели в потоке локальных задач. Что, впрочем, не мешает внедрению и развитию этого подхода.

Во-вторых, надо отметить, что с точки зрения теоретических разработок НИЦ "Неокономика" всякую управленческую деятельность (неважно, фирмы, муниципалитета или же какой иной структуры, мы работали со многими) можно подразделить на три вида. Это аврально-опытная деятельность (обычно она подразумевается под народным названием "БЖП-менеджмент", расшифровка, думаю, понятна), нацеленная на решение проблемы "здесь и сейчас". Это рутинная деятельность, ориентированная на работу по определенной рутине, инструкции, протоколу, без отхода от него – поступила заявка, отработали прописанные процедуры, получен и передан результат; очевидно, такая деятельность наиболее хорошо автоматизируется. Это, наконец, проектная деятельность, определяемая как постоянно ведущаяся деятельность по проектированию новых рутин и обновлению / дезактивации старых.

Соответственно, видно, что создание такого КЦ, если оно пройдет по озвученному плану, будет ровно в этой логике: с реагированием на "инциденты" (АОД) вкупе со сбором данным по ним, и с проектной работой по особым случаям. Проектной работой, итогом которой, помимо собственно решения той или иной штатной проблемы может и должна (уж позволю себе эту надежду) стать рутинизация таковой, с передачей этой рутины в уже устоявшиеся структуры. Если продолжить эту мысль, то можно прийти к идее, что конечной целью работы КЦ может стать ликвидация "ручного управления", которое за два десятка лет стало общим местом всего российского государственного управления.

В-третьих, я не могу не отметить правильность действий. Новая управленческая структура появляется как параллельная, она не происходит из трансформирования чего-либо в недрах текущей системы управления. Весь мой скромный опыт муниципального и корпоративного консалтинга показывает, что работает оно именно так: если целью является сформировать новую систему управления с подразумевающейся большей эффективностью, то новую структуру надо создавать рядом и постепенно переключать на нее функционирование, удерживая качество ее работы и, главное, ее ключевой фокус. "Воспитать Бабу-Ягу в своем коллективе" не получится, такого рода инициативы практически неизбежно гаснут.

Наконец, надо отметить, что результат никак не гарантирован. И дело даже не в отсутствии управленческих компетенций построения такой структуры, положим, они есть – а в том, что вся история так или иначе является политической, поскольку завязана на определенное перераспределение полномочий, финансовых ресурсов, возможности лоббирования и, вероятно, даже сакрального "доступа к Телу". Соответственно, об успехе ее можно судить только как в том анекдоте про блондинку и динозавра – "50 на 50, или увижу, или нет". Но нельзя не отметить того, что это первая на моей памяти попытка совершить сколько-нибудь системное обновление механизма госуправления за полтора десятка лет.

Опубликовано 28.02.21 на портале Бизнес-Онлайн, Казань.

Метки:
Управление, Государство, административная реформа, бюрократия

 
© 2011-2021 Neoconomica Все права защищены