Регионы: в поисках роста

Настроения, с которыми сегодня средства массовой информации описывают ситуацию в регионах страны, можно описать как тихую панику. То же можно сказать и про власти, особенно финансовые. Вот всего несколько тем на этот счет, которые давно пребывают в центре внимания журналистов.

Самой болезненной темой, над которой задумались не только журналисты, но и власти всех уровней, является дефицит бюджетов регионов и рост их долгов. Дефицит возникает из-за снижения уровня поступления налогов (в частности, налога на прибыль и НДФЛ), сокращения объемов межбюджетных перечислений, необходимостью исполнения предвыборных указов президента, в первую очередь, о повышении зарплат бюджетникам[1]. Растет количество регионов, у которых дефициты возникают по текущим расходам, а кредиты идут на затыкание таких дыр. По прогнозу первого заместителя комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксаны Дмитриевой, в следующем году дефицит консолидированных бюджетов регионов составит около 400 млрд. руб.

Проблема усугубляется тем, что у федерации самой нет денег на поддержку депрессивных регионов: министр финансов А.Силуанов предупредил, что в 2013 году дефицит бюджета составит 0.7% ВВП, при этом пополнять Резервный фонд не планируется.

Нововведением в борьбе за эффективное решение бюджетных проблем стало предложение Минфина об особом порядке управления регионами при достижении ими уровня внутреннего госдолга 110% и возможности отставки главы региона за безответственную долговую политику. Политическое давление со стороны федерального центра, финансовое давление со стороны кредиторов неминуемо в этой ситуации неизбежно повлекут региональные политические кризисы.

Где искать выход из сложившейся ситуации, с учетом прогнозов по дальнейшему ухудшению макроэкономической ситуации, непонятно. Даже отмена путинских указов лишь ненадолго сможет отсрочить банкротство регионов. Есть, правда, еще одна возможность – списание долгов перед федеральным бюджетом. Именно с таким предложением правительство Смоленской области обратилось к фракции "Единая Россия" со ссылкой на практику списания долгов "беднейшим африканским странам"[2]. Пока же от федерации можно ожидать только сокращения ставки по бюджетным кредитам регионам с двух третьих до одной второй ставки рефинансирования, что является вынужденной мерой. Идею такого законопроекта поддержал Минфин[3]. Кредиты должны будут выдаваться на возвратной основе, однако некоторые полагают, что об этом уже речи не идет.

Еще одной принципиально важной темой является уже сформировавшееся в самых широких кругах представление о том, что единственным перспективным городом России является Москва. Это касается двух аспектов: улучшения персонального финансового положения, возможности социального продвижения – перехода в пресловутый средний класс или повышения возможностей в его рамках. Ни один город страны не может конкурировать с Москвой по уровню зарплат и развитости инфраструктуры, а в периферийной России – на селе и малых городах – ресурсов и преимуществ практически нет. Что касается крупных городов-миллионников, то здесь наблюдаются очень небольшие различия в зарплате и слабый приток инвестиций, если это конечно не мега-стройки федерального масштаба. Такие города все еще притягивают население из окрестных территорий и ближнего зарубежья, но этот поток несущественный, и уж точно не встает ни в какое сравнение с потоком в Москву[4]. В целом оказывается, что города сами по себе стали критически неспособны привлекать частные инвестиции и обеспечивать адекватный спрос на промышленные и прочие товары и услуги, чтобы поддержать экономику. 

Люди, если имеют такую возможность, уезжают из регионов, где нет необходимой инфраструктуры и рабочих мест. Те, у кого такой возможности нет, нашли для себя еще один способ выживания: по мнению социологов на данный момент четко сформировалась тенденция по формированию так называемого отходничества[5] – феномена массовой внутренней трудовой миграции.

Суть этого процесса состоит в том, что до 80% трудоспособного населения российской глубинки полностью независимы от государства в плане социального обеспечения. Жители малых городов и сел покидают место постоянного проживания в поисках заработка в крупных городах на сезонной и на временной основе, как правило, в теневом секторе, что делает их невидимыми для государства (главным образом, для фискальной системы). Государство же не имеет возможности контролировать этот процесс, а ухудшение экономической ситуации только усиливает массовость этого явления.

Отсутствие возможности для бюрократического аппарата повлиять на социально-экономическую ситуацию в регионах порождает политические трудности: финансовые проблемы федерации вкупе с перекладыванием ответственности на регионы грозят повлечь сложности с подбором кандидатов на посты губернаторов в депрессивные регионы, где предстоят выборы в ближайшее время[6].

Такая вынужденная финансовая децентрализация должна быть связана и с изменением политической (избирательной) системы. Сегодняшний выборный процесс – фикция, унаследованная с лучших времен суверенной демократии. Но даже кристально чистые и честные выборы вряд ли смогут обеспечить улучшение ситуации: необходимо создание высоко конкурентной политической системы, в которой занятие высокого поста – не цель, а получение кредита доверия, обеспечивающего только лишь потенциальную возможность проявить себя и реализовать свою предвыборную программу.

По сути же проводящаяся финансовая децентрализация, рост числа депрессивных регионов, однонаправленное движение людских потоков являются проявлением того факта, что Россия, сохраняя территориальную целостность, давно утратила целостность ментальную, когда людям в Пскове в принципе безразлично чем занимаются люди в Хабаровске, объединяет их лишь то, что и те и другие по-своему ненавидят Москву. Отсюда интуитивные поиски властями национальной идеи, национальных проектов и т.д., способных хоть как-то сплотить нацию.

Еще одной проблемой, о которой всерьез говорят лишь немногие специалисты на специальных конференциях, да чиновники, которые реально занимаются этим вопросом, является проблема тотальной экономической неэффективности малых поселений. В таких поселениях живет очень небольшое число людей, но инфраструктуру – школы, больницы, почту, банк, электричество, канализацию – нужно выстраивать в полном объеме. В итоге эти инвестиции необходимы значительные, а отдачи для экономики от таких поселений практически нет. В связи с этим поднимается вопрос: что с ними делать? Расселять? Но это тоже достаточно дорого, ведь тогда придется строить жилье за счет государства. Оставлять? Но в таком случае надо поддерживать существующую инфраструктуру, что тоже дорого для бюджета. Проблемы износа муниципальной инфраструктуры – отдельная животрепещущая тема, как и проблемы ветхого жилья (жителей которого нужно расселять за счет бюджета), уже набили оскомину нашему президенту, так что пришлось создать отдельное министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства под руководством М.Меня.

Отдельной (казалось бы) наболевшей проблемой является массовая (в том числе нелегальная) миграция из Среднеазиатских республик. Социальные недовольства выливаются в активные протесты не только в крупных городах, но и в совсем небольших провинциальных.

Самым печальным образом государство сформировало свою позицию таким образом, что недовольство горожан может быть действительно услышано только в том случае, когда граждане натурально идут крушить мэрию или посты полиции. Граждане это уже поняли, и перед властями всерьез встала проблема недопущения бунтов. Еще более конкретно вопрос стоит так: как бы давать поменьше денег и при этом не допустить активных протестов.  

Речь, впрочем, идет не только о недовольстве местных жителей. Экономическим аспектом массовой миграции (как из сопредельных государств, так и внутри страны) является нагрузка на итак уже устаревающую инфраструктуру городов. А затраты на ее расширение и обновление зачастую являются чистыми затратами, которые ложатся дополнительными налогами на жителей городов.

***

Подводя итог этому краткому обзору проблем, с которыми столкнулись регионы и муниципалитеты, можно утверждать, что современная модель их существования построена на росте долгов и на более или менее справедливом перераспределении ренты. Это перераспределение уже на протяжении нескольких десятков[7] лет является единственным фактором, обеспечивающим не рост, но поддержание иллюзии роста, а также удержания системы территориального расселения на плаву. Еще раз подчеркнем тот факт, что модель, в рамках которой функционируют регионы и муниципалитеты является сформировавшейся естественным образом на основе той экономической модели, которая досталась нашей стране.

Употребляемый термин «перераспределение» употребляется здесь не буквально, а в следующем смысле. Российская система расселения выстраивалась как имперская, то есть города в большинстве своем строились как административные единицы управления территорией – как крепости и остроги – собиравшие дань с окрестных земель, и в известном смысле подавляющее большинство имперских городов – это искусственные образования[8].

В советское время города также создавались искусственно, но в несколько ином смысле: город строился как придаток к промышленному предприятию, стоявшему рядом с полезным месторождением. Советская экономическая модель разрушилась, а города, не производящие больше полезную продукцию для всей экономики, остались. Большинство городов фактически деиндустриализированы.

Но в городах осталось население, которое получает деньги из бюджета: пенсионеры, врачи и учителя, чиновники и полиция и т.д. Получаемые деньги где-то должны тратиться, создавая спрос, но этот спрос целиком зависит от внешних поступлений. Чем больше поток этих денег, тем больше собираемость налогов, тем больше возможностей для поддержания или даже развития инфраструктуры, и тем сильнее иллюзия автономности таких городов. Но чем скорее бюджетная накачка иссякнет, тем быстрее эти иллюзии рассеются. Сами по себе они не в состоянии создать платежеспособный спрос на разнообразную продукцию извне.

Пока модель работает, люди стремятся перебраться в крупные города, чтобы приобщиться к перераспределительным процессам: чем больше город, тем больший он обеспечивает уровень перераспределения ренты и тем более он разнообразный. Этот процесс характеризует непродуктивную миграцию. Основными ее мотивами, как было указано выше, является доступ к развитой инфраструктуре и возможность улучшения социального статуса. Однако как только приток денег в экономику приостанавливается, резко обостряется конкуренция за участие в их перераспределении, что вызывает рост социальной напряженности. На фоне обострения конкуренции, деградации инфраструктуры и сложностей с рабочей силой, складывающихся на фоне непродуктивной миграции, наблюдается массовый отток капитала. Какие бы меры не предпринимались по поводу улучшения инвестиционного климата, они бессмысленны, потому как вся социально-экономическая модель этим попыткам противодействует.

***

Экономический рост может быть достигнут только путем создания платежеспособного спроса через миграцию больших масс людей из сельской местности в города. Именно по такому пути шла Южная Корея, Китай и СССР. Такой процесс переселения можно назвать продуктивной миграцией. Хотя Россия и обладает некоторым потенциалом в данном направлении, но он категорически недостаточен.

В теоретическом плане можно было бы надеяться на приток населения из других стран и регионов, и именно этой цели могло бы послужить создание Единого экономического пространства на территории бывшего СССР с включением других стран. Но такой сценарий создает другие существенные трудности по интеграции. Поэтому, возможно, было бы наиболее разумным рассчитывать (как обычно) на собственные силы и попытаться найти выход из сложившейся ситуации, грозящей обернуться социально-экономической катастрофой.

Это означает разработку новой системы территориального расселения: создание новых крупных городских центров, способных в сжатые сроки сформулировать запрос к промышленности, сельскому хозяйству, сфере услуг. Новые города должны стать теми самыми центрами спроса, которые и подтолкнут экономический рост.

Такой сценарий позволит решить и не менее важные сопутствующие задачи, в частности, проблемы, присущие непродуктивной миграции. Создание городов «с нуля» подразумевает большое количество незанятых мест, где социально-активные и социально-ответственные люди смогут себя проявить: это означает строительство новой политической системы, исполнительной системы, реализацию масштабных социальных, экономических и технологических проектов – то есть открывает огромный потенциал для социального творчества.     

Кроме того, декларация по старту проекта подобного масштаба вполне может быть представлена как национальная идея, «стройка века», дав понятные перспективы, а не только надежды, на перемены к лучшему.

Необходимо отдавать себе отчет, что такой проект имеет свои пределы: экономический рост может продлиться 30-50 лет, но этого вполне достаточно для начала. Точки роста новых городов должны послужить драйвером для запуска экономики.

Каким образом должны выбираться места для городов – предмет для обсуждения (как и многое другое: что город должен производить для всей экономики или на экспорт, каким образом должен взаимодействовать с прилегающими территориями и федеральным центром – все-таки Конституцию пока еще не отменили и т.д.): может быть взят небольшой город численностью до 300 тыс. человек и поставлена задача по доведению его численности до 1 млн. Это очень конкретная и прагматичная задача, нацеленная на решение задач глобальных.

Подобная идея по сути является предложением по развитию страны. Еще есть время побегать в поисках национальной идеи и даже пообсуждать ее различные варианты. Но нужно быть готовым к тому, что рано или поздно встанет очень конкретный вопрос, который коснется каждого региона, муниципалитета и отдельного налогоплательщика: быть или не быть. И решать его лучше вместе и конструктивно, чем поодиночке, рассовывая по делянкам патроны и тушенку.